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对监察委的监督制约严密而有效

——多把“连环锁”确保监察权良性运行

曹亘平 《 人民论坛 》(

    【摘要】监察委员会作为中国特色监察体系的创制之举,其代表党和国家行使监督权,如何对其进行监督制约必须引起足够重视。要坚持内部监督和外部监督相结合,采取相应配套措施,确保监察委员会的监察权在良性轨道上运行。

    【关键词】监察权  内部监督  外部监督    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。党的十九大报告指出,“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”。监察委员会作为中国特色监察体系的创制之举,实质上是反腐败工作机构,代表党和国家行使监督权,对它自身的监督制约必须予以足够重视。这既是为监察体制改革本身护航,也是全面从严治党的必然要求。

    强化对监察委员会监督制约极为重要

    强化对监察委员会监督制约是党中央极为重视的问题。中央纪委、监察部为强化对纪检监察系统自身的监督,率先增设了纪检监察干部监督室,防止队伍内部出现“蛀虫”。全国纪检监察系统也纷纷成立相应机构,开展相关工作。根据中央的决策部署,新成立的监察委员会吸收了原来隶属检察系统的反贪反渎等部门,各级纪委和监察委合署办公。国家监察体制改革既是党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的重要组成部分,也要受到这一体系的监督制约。习近平总书记强调指出:“监督别人的人首先要监管好自己,执纪者要做遵守纪律的标杆。”中央纪委书记赵乐际在全国推开国家监察体制改革试点工作动员部署时也指出,“要切实强化对监察委员会的监督制约”。可见,强化对监察委员会的监督制约,必将是整个监察体制改革过程中党中央极为重视的问题之一。

    强化对监察委员会监督制约是改革题中应有之义。监察体制改革是一项系统性工程,通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等,成立监察委员会,作为监督执法机关与纪委合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。中央纪委把对监察委员会的监督制约列为改革应重点把握的问题之一。可见,在推进改革的过程中,解决对新成立反腐败专职机构权力的有效监督和制约问题,是改革的重要组成部分。

    强化对监察委员会监督制约是回应人民群众关切的需要。改革后,新组建的监察委员会整合了我国目前常见的多种监督权力和手段。监察委员会权力的良性增大是毋庸置疑的,这是服务和服从于我国反腐败实际的需要,也是实现监察对象全覆盖的必然要求。我们在推进改革试点过程中要同步研究强化对监察委员会监督制约的问题,妥善回应社会关切,在全社会形成支持改革、拥护改革的良好氛围。

    一直以来,我国纪检监察部门的反腐败权力都处在严密的监督制约之中。从我国反腐败的实践可见,这种监督制约是有序有效的。现有的各种监督制约将继续在监督制约监察委方面发挥作用,其中不少举措已吸收到改革中。2017年11月7日发布的《中华人民共和国监察法(草案)》在第八章用10个条文对监察机关和监察人员的监督作出专门规定,其中包括接受人大、司法机关监督,也包括信息公开、请托备案、回避、保密、申诉和重大失误责任追究等,体现了内部监督和外部监督相结合的指导思想。因此,可以说,不论是理论上还是实践中,都有多把“连环锁”锁住监察委的监察权,确保其在良性轨道上运行。

    内部监督制约:强化关键环节监督制约、加强干部监督室建设、强化上级监委监督、健全相关制度

    内部监督是指将全国监察委员会视为一个系统,通过在系统内建立监督机构和健全监督制度,从而达到对监察委员会的监督。加强内部监督有利于从源头预防执纪权的滥用,应当成为监督的主要方式。

    强化对关键环节的监督制约。 “信访、检查、审理”是监察委员会权力分布的三个重点环节,从权力制衡的角度看还存在一些改善的空间。比如,在信访举报中,可以全面实行“漏斗”管理,由上级监察委员会对举报线索进行同步备案,实现统一管理,减少自由选择性空间;在案件检查上,可以进行全程监督,分管领导及相关部门对办案人员的办案行为进行全程监督,负相应责任;在案件审理定性量纪环节,也应当锐意改革、大胆创新,以符合新时代的新要求。

    进一步加强干部监督室的建设。2014年3月,中央纪委成立干部监督室,职责就是专门监督自己人,实践中已取得较好效果。笔者认为,应继续加强干部监督室专业化建设;切实加强领导并探索“异点办公”;赋权增能,赋予必要的足以震慑内部监察工作人员的监督手段;限权上锁,完善有关的过错追究措施。

    强化上级监委(纪委)的监督。新成立的监察委员会应当继续抓好 “两个为主”,自觉接受监督。一是执纪审查以上级为主。在相关线索处置、查办中,监察委员会在向同级党委主要负责人报告的同时,必须向上级监察委员会报告,有利于发挥上级监察委员会对下级的监督作用。二是干部提名考察以上级监察委员会会同组织部门为主,通过加大上级监察委员会选人用人的权重,强化上级监察委员会对下级监察委员会的领导和监督。“两个为主”是现行双重领导体制内从工作机制上解决监察委员会监督制约的有效做法,既坚持了党对反腐败工作的领导,坚持了党管干部的原则,又保证了上级监察委员会对下级监察委员会的有效监督和制约。

    建立健全相关制度。制定监察人员执法过错责任追究制度,对违规操作、审查履责不严等行为和后果进行规定,深化科学公正的执纪责任追究制度。建立领导干部插手具体案件办理的记录、通报和责任追究制度。建立特邀监督员队伍制度,加强社会各界对监察委工作的监督。

    外部监督制约:各级党组织监督、人大监督、司法监督、群众监督和舆论监督

    外部监督是指监察委员会系统以外各级党政机关、企事业单位、社会团体以及个人对监察委员会的监督,具体又可分为涵盖了党委、人大、政府、舆论、群众等多种形式的监督。

    发挥好各级党组织的监督。试点实行党的纪检监察部门与监察委员会合署办公模式,并不影响各级党组织对监察委员会的监督。有关工作涉及的重大工作部署、重大问题,要及时向党委请示报告,同时,要建立好监察委员会向同级党代会报告的工作机制。党委的各个工作部门的相关职能也涵括了对监察委的相应监督制约,比如组织部门、干部监督职能部门的个人相关事项报告和干部任免监督等。在时机成熟时,可以将对下一级监察委的监督纳入上级巡视(巡察)监督的范围。

    发挥人大监督的作用。根据《中华人民共和国监察法(草案)》第五十一条,监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。此外,人民政协可通过建议和批评,发挥监督作用。

    发挥司法监督的效能。这里所说的司法监督主要指的是检察院、法院对监察委员会业务流程的监督。检察院的侦查权虽然随着内部反贪、反渎等部门的转隶而转移到监察委员会,但是还保留着原有的起诉权。法院在审理检察院起诉的案件时,应当对案件的性质进行严格的认定、对案件证据进行审查判断、对检察院的量刑建议进行慎重考虑,从而实现对监察委员会在侦办案件过程中权力的监督。

    加强群众监督和舆论监督。建立重大案件通报制度,在不违反保密规定的情况下,适时公开相关信息。监察法草案征求意见稿规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。这体现了人民群众对监察机关和监察人员的监督。 

    此外,还应采取相应配套措施,如加强党性教育、建立 “适薪养廉”制度、设立监察委干部监督大数据库等。要把加强监察委干部的职业道德和纪律教育,作为强化监督制约的基础性工作来抓。要逐步建立“适薪养廉”的制度,从稳定队伍、吸收优秀人才角度出发,切实提高监察委员会干部的工资待遇。要运用大数据手段,对各级的监察委员会干部接受监督情况进行收集汇总和分析,提升监督的精确度。 

    (作者为深圳大学硕士生导师)

    责编/温祖俊    美编/于珊

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