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以整体政府观深化机构和行政体制改革

吴德星 《 人民论坛 》(

    深化机构和行政体制改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义民主政治的重要任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。改革开放特别是党的十八大以来,我国机构和行政体制改革取得重大进展、收到显著成效,但同时也面临一些需要解决的突出问题。以整体性治理理论为基础的整体政府建设,对于我国深化机构和行政体制改革具有一定借鉴意义。为此,我们要树立整体政府观,着力克服国家治理碎片化问题,推进国家治理体系和治理能力现代化。

    整体政府建设注重以整合、协同方式获得更高政府活动效率

    整体政府理念是基于整体性治理理论,对新公共管理运动导致机构裂化、管理分割、公共服务碎片化等问题进行批判和反思的结果,是当代经济社会和科技发展的必然产物,与全球化、市场化、信息化时代密切相关。

    1997年,英国学者佩里·希克斯出版《整体政府》一书,提出整体性治理理论,主张以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以整合、协调和责任为治理机制,跨越组织功能边界,在政策、规章、服务、监督四个方面,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题,进行有机整合与协调,不断从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,为公民提供无缝隙、非分离的整体性政府公共服务。1997年,托尼·布莱尔执政的英国工党政府以整体性治理理论作为其政府改革纲领。1999年,英国政府发布《现代化政府》白皮书,在总结前两年工作基础上,推行整体政府改革十年规划。白皮书从政策制定、公共服务供给、信息技术运用、公务员管理等方面,提出具体实施方案。整体政府建设在打破政府体制分割模式下组织壁垒和自我封闭状态、强化政府间协调合作、促进政府功能整合及部门间资源共享、提高社会服务质量和应对突发事件等方面,发挥了传统政府体制无法比拟的积极作用,表现出很强的社会适应性和生命力。澳大利亚、新西兰等国先后进行整体政府建设实践,加拿大、美国、德国、法国、荷兰、日本等国也进行了类似探索。目前,整体政府建设渐成国际公共行政改革趋势。

    整体政府建设注重以整合、协同方式获得更高政府活动效率,提高整体效能,增强整体合力;以解决全球化、信息化时代所产生的复杂性、综合性公共治理与公共服务问题为基本出发点,以整合与协调为关键要素,以跨界合作为核心理念,进行了形式多样的创新实践。有学者在总结西方各国整体政府建设实践经验基础上,归纳了整体政府建设“内、外、上、下”的“最佳”实践模式。“内”指组织内部合作,通过新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等途径实现联合,这是创新组织结构;“外”指组织之间合作,通过联合团队建设、融合性结构、分享领导权等方式实现联合,这是创新工作方式;“上”指由上而下设定组织目标,并对上承担责任,通过以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等方式实现联合,这是创新责任和激励机制;“下”指以满足公众需要为服务宗旨,让服务对象介入服务过程,通过“一站式服务”、公众参与等方式实现联合,这是创新服务方式。这种实践模式是从主体角度进行的总结。

    我国深化机构和行政体制改革的目标应是建设人民满意的“好”政府

    树立整体政府观,必须从广义上理解“政府”。在中国历史传统中,“政府”历来是广义的,承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大人民群众眼里都是政府。广义“政府”是广大人民群众的普遍认知,根植于中国历史传统和国家治理实践,深化机构和行政体制改革必须适应这个现实。从广义政府论出发,我国深化机构和行政体制改革的目标,既不是建设“大”政府,也不是建设“小”政府,而应是建设人民满意的“好”政府。

    一是加强党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,这是整体政府观的政治前提。党的十九大报告强调:“坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”党的领导,要体现在深化机构和行政体制改革的全过程和各方面。既要在改革过程中全方位体现党的领导,又要在机构和行政体制中全方位体现党的领导。

    二是坚持以人民为中心。这是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现,是整体政府观的价值导向。整体政府建设着眼于政府能力提升、公共服务改善,更加关注民生民意,注重全面、及时、准确回应社会关切。深化机构和行政体制改革,必须坚持以人民为中心,以为民、利民、便民为目标,把人民日益增长的美好生活需要作为改革出发点和落脚点,着力保障和改善民生,建设让人民满意的服务型政府。

    三是加强中央权威。整体政府建设注重发挥中央政府权威作用,注重政府治理和公共政策权威性、全局性、统一性、联系性。中央政府强大的宏观调控能力可增强政策控制力、监督力,从而遏制地方利益非理性扩张,是地方政府有效执行公共政策的必要条件。地方政府要与中央保持高度一致,自觉维护中央权威,确保中央政令畅通,把维护中央权威与发挥地方积极性统一起来,切实提高政策执行力。

    四是实施系统整合。坚持精简、统一、效能原则,以职能转变为核心,系统性实施机构整合、职能整合、制度整合、技术整合。机构整合就是把职能相同或相近的机构合并为一个较大部门,解决部门间多头决策、分散管理、重复执法及权力部门化等问题。职能整合就是加强各部门内职能调整,把相同相近职能以一个部门为主来管理,使之运转更加协调。制度整合就是加强政府法治建设和行政制度建设,以政策协调合作带动组织整合。技术整合就是以信息网络技术打破部门间职能界限,建设跨部门网络化办公平台,完善政务沟通协调机制,推动政务资源集成整合,提升政府系统整体能力。

    五是倡导协同合作。2004年澳大利亚管理顾问委员会发布报告《把政府联结起来——整体政府对澳大利亚主要挑战的回应》,以“一起工作”为口号,强调通过建立公共部门文化,重建公共道德、凝聚性文化来促进政府部门间合作,推进整体政府建设。在我国,必须加强行政文化建设,倡导合作意识、团队意识,塑造协作、互助理念,促进政府各部门优势互补、协调一致,提升组织凝聚力。

    优化行政运行机制

    一是明确中央与地方事权。在全党服从中央前提下,合理划分中央与地方权力关系,确定中央和地方各自职责重点。在以职能定位权力的基础上,正确处理好中央与地方关系。宏观调控、战略资源配置、区域协调等全局性、宏观性事务,由中央政府承担主要职责;市场监管、社会管理、民生服务等地方性事务,交由地方政府承担主要责任。

    二是推进政府纵向职责异构。根据各级政府职责重点,统筹规划、分类指导、职责异构,推进党政机关职能相近部门进行合并或合署办公;合理调整地方政府机构设置,需统一设置的机构应当上下对口,其他机构则应因地制宜设置;依法扩大省级政府及市县等各级政府行政权力,使地方各级政府承担的公共服务、市场监管、环境保护和促进经济发展职能配置更加科学合理,承担职能、责任与赋予权力、人力、财力实现均衡适当,构成重点突出、层次分明、错落有致的有机体系。

    三是推进政府横向协调合作。一方面,健全行政首长负责制,强化其对各职能部门领导权威,明确其全面协调责任;另一方面,建立健全直接隶属于行政首长的协调机构,加强其对各部门政策制定与执行等方面事务的协调。依法规范行政协调主体行为,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制;规范协调机构设立条件、审批程序,对各部门职责量化细化。同时,加强政府部门、市场主体、社会组织、公民个人等多元主体协同治理。

    四是建立有效问责和责任承担机制。通过设立相应责任机制和问责路径,强化责任意识、服务理念;明确责任不能在上下级之间相互转移,同级干部按照各自决策权力大小和职权分配状态履行相应责任。严格绩效管理,健全完善干部考核评价机制,把严管和厚爱结合起来,建立激励与约束并行机制、鼓励创新与容错纠错统一机制,突出责任落实,确保权责一致,让敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部有更好实现价值的平台,有效治理不作为现象。

    加快建设数字政府

    加快建设数字政府,是加快建设数字中国的题中应有之义。从信息化角度看,整体政府又称网络政府、数字政府。以信息网络技术为手段,以公民为中心,推动数字化整体性政府建设,亦即数字政府建设,是信息时代国家治理的主流趋势。随着信息社会发展,来自现实社会与虚拟社会的多元诉求相互交融,社会管理与公共事务复杂多变、公众需求愈发多元化,需要探索和寻求实现线上虚拟空间和线下真实社会协调一致的整体政府治理格局。

    建设数字政府,就是推进国家治理体系和治理能力信息化、网络化、智能化。要充分发挥信息网络技术的作用,以大数据为基础,实现整体性对接,做到区域间、府际间、部门间协同;构建数据库,形成数据共享的整体性联合体,构建基于大数据的、具有中国特色的整体性治理模式,为公民提供无缝隙公共服务。运用“互联网+”、云计算、大数据等信息技术手段,创新行政管理方式和政府服务模式,提高政府工作效率和服务质量,塑造协同、精细、智慧、善治的数字政府。

    统筹兼顾,协同推进

    一是统筹推进党政机构改革。深化机构和行政体制改革,既要吸纳以往改革成功经验,进一步解决好这个领域存在的突出矛盾和问题,又要注重解决好与经济社会发展密切相关的体制、机制和制度方面的问题,加强相关配套制度设计;不仅考虑机构和行政体制改革自身规律和节奏,更要考虑与其他重要领域和关键环节改革的协调配套和整体推进。同时,给省市县党政机关统筹设置或合署办公改革提供试验条件和机会,增强省级以下党政机构设置自主性。

    二是统筹配置各类编制资源。要把机构编制当作我们党和国家的重要执政资源来科学配置,从控制编制数量,转向注重综合考虑人员数量与质量、综合统筹人力资源在不同机构中的配置结构,打破人力资源身份壁垒,形成科学合理的编制管理体制。在严控机构编制总量的前提下,具体配置要具有更大灵活性,给地方更多自主权。

    三是统筹推进中央和地方改革。加强顶层设计与鼓励基层创新相结合、整体设计与分步实施相结合、全面推进与重点突破相结合,明确优先顺序、重点任务,突出改革整体性、协同性、渐进性,妥善处理各种利益关系。中央和地方改革要整体协调、上下联动、稳步推进;上级政府与下级政府改革要协调推进,给予下级政府更大自主权。

    四是依法推进机构和行政体制改革。充分发挥法律对机构和行政体制改革的促进、规范、保障作用,做好有关法律制定、修改、完善工作,尽快制定、修改有关机构设置和编制管理法律法规,完善国家机构组织法律规范体系,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。依法明晰中央、地方政府管理权限,推进各级政府事权规范化、法律化。党政合并设立和合署办公,既要确定范围和种类,更要明确法律依据,分清相关法律责任。 

    【参考文献】

    ①习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》,2017年10月28日。

    ②《王岐山:构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力 完善治理体系》,《人民日报》,2017年3月6日。

    ③尹汉宁:《新型政党政治与广义政府》,《学习时报》,2017年11月24日。

    ④吴德星:《整体性治理理论与实践启示》,《学习时报》,2017年11月27日。

    ⑤刘鹏:《英国整体政府改革研究》,《中共中央党校硕士学位论文》,2011年。

    ⑥蔡立辉、龚鸣:《整体政府:分割模式的一场管理革命》,《学术研究》,2010年第5期。

    责编/杨鹏峰    美编/于珊

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