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乡镇政府缘何容易陷入“形式主义泥潭”

周少来 《 人民论坛 》(

    【摘要】通过压力层层传导、层层加码机制,各项任务的“落实责任”下卸到乡镇政府,而县级政府及其部门掌握着“资源分配权”和“检查验收权”,乡镇政府便在“权责失衡”中一路负重前行、忙乱应付,由此造成了乡镇政府工作中的“形式主义”。

    【关键词】形式主义  “压力型体制”  监督不力    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    形式主义,作为一种资源空耗、体制空转的“官僚制隐疾”,上下共愤、民无实惠,为何还能在不断的“声讨批判”中长期存在?其中原因值得深究。其实,形式主义,其来有自,源远流长,在各种形态的管理体制中均存在。其基本的规律是:越是基层的政府单位,其所受到的上级压力愈大,形式主义作风越发普遍;越是“运动式”治理的任务,其所受到的时间压力愈大,形式主义作风越发严重。

    由此看来,各种显性或隐性的形式主义泛滥,有其根本的“体制性根源”,绝非一两次“人人喊打”的“运动式治理”所能根除,更非责难干部素质和作风甚至撤职查办一两个领导所能完胜。以基层乡镇政府普遍存在甚至自身也深恶痛绝的“填表考核”为个案,我们深入辨析一下地方和基层政府“形式主义痼疾”的体制性根源。

    层层加码、层层加压的“压力型体制”使乡镇政府“不堪其压”

    乡镇政府是最基层的行政管理层级,在目前中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政体制下,乡镇政府之上的所有上级政府都有“下发文件、布置任务”的权力,而乡镇政府是“无权驳回”、只能“照单全收”的最后单位。“上面千条线、下面一根针”说的就是这种行政现状。但在当前全面深化改革、决胜精准脱贫的关键时期,乡镇政府面临着十分繁重的任务:信访维稳、防火防灾、精准扶贫、环境治理、交通安全、公共服务、土地征用、房屋拆迁、基础教育……,几十项、甚至上百项各种任务,接踵、叠加而来。更有甚者,县级政府为了显示“政治重视、执行有力”,而把各项任务的指标体系进一步细化分解,一项工作往往要分解为几十项具体“量化指标”,并且都要“按月、按季度”并“全过程跟踪检查”。这便是我们在基层调研中,干部反应最为普遍的“层层加码”。

    比如一项“精准扶贫”项目,就会细化量化为几十项“量化指标”,而每一项“量化指标”都要“登记造册”。所以基层干部形象地比喻为“上面千个锤,下面一个钉”,而最终所有的锤子和板子全部都要“打到乡镇政府的头上”。使乡镇政府“忙于应付”“疲于应付”,而又“不得不应付”,这就为乡镇政府的各种“形式主义应对”埋下“体制性伏笔”。

    层层追责、层层下卸责任,乡镇政府成为“最终责任承担者”

    层层传导压力、层层追查责任,正在并已经日益成为基层社会治理的“新常态”。在这种“层层加压、层层追责”的体制下,“基层治理责任”最终谁来承担呢?最终各种“责任”还是依靠行政层级“层层下传”。中央追查省级的“责任”,省级追查市级、县级的“责任”。县级政府作为县域治理责任的主要承担者,又是怎样承担和分解责任呢?

    一是县级政府及其各个职能部门,都可通过各种“责任书”,把本应由各个职能部门完成的“任务”,逐项逐条地下放落实给“乡镇”,但“项目资金”和“项目检查验收”的各种权力,还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。“层层责任状”也就变成了上级部门的“层层免责单”。

    二是乡镇政府对县委、县政府及其各个专项办公室,以及教育局、环保局、财政局等各个职能部门下达的各项任务“责任状”,只能“无条件服从”,少有“讨价还价”的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局,都掌握着不少的“专项资金和资源”,都是乡镇政府“不敢得罪”的上级部门。

    通过压力层层传导、层层加码机制,各项任务的“落实责任”下卸到乡镇政府,而县级政府及其部门则掌握着绝对的“资源分配权”和“检查验收权”,乡镇政府便在“权责失衡”中一路负重前行、忙乱应付。

    由此,顺着行政层级链条,乡镇政府成为“没有回旋余地、责任不可再分”的“最终责任承担者”。上级的每一级政府及其职能部门,为了保证自己所管辖的“任务责任”按期完成,都会不断地到基层乡镇“督促检查”。这便形成了所有基层乡镇应接不暇的“检查大军”:中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组、扶贫检查组、教育检查组、环保检查组、安全检查组、维稳检查组……等等。各种各样、不断追查责任的检查考核,也成为疲于应付的乡镇政府“生产”各种“形式主义应对”的土壤。

    迫于各种各样的压力和责任,“运动式”治理成为乡镇政府的主要工作方式

    作为“任何责任”都无法“推卸”的基层治理单位,乡镇政府要把各式各样的任务和工程落实到乡村社会。但同时,任何“责任的板子”,都能“打到”乡镇政府的头上。经过我们在全国各地不下一百个乡镇政府的实地调研发现,目前乡镇政府的基本运行状况和治理方式呈现出“疲于应付的忙乱状态”。主要根源是,经过多轮的“乡镇合并”,现有乡镇管理规模普遍扩大,而乡镇政府编制遵循“只减不增”的原则,大的乡镇,编制有70到80多人(行政编加上事业编),小的乡镇有40到50人左右。而随着城乡一体化进程的急剧加快,精准扶贫、移民搬迁、土地征用、基层党建、安全生产、综治维稳、美丽乡村等,都需要乡镇政府最终“落实”,并必须通过“考核验收”。于是,乡镇政府陷于“人少事多”的被动工作状态之中。

    一是“集中运动式治理”,什么事最紧急,什么事考核最严格,乡镇政府就会全体出动“运动式”集中完成。二是“加班加点式工作”,“白加黑、五加二”忙于工作,这是乡镇干部的“常态”,“谁也不敢拿工作开玩笑,出了事就得下岗”。我们在全国各地一百多个乡镇的调研中,最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”,这是不论东、中、西部各个乡镇干部普遍的感受。三是“外聘人员式工作”,乡镇编制有严格限制,而工作任务不断增加,“有财力”的乡镇,则在现有编制外“聘用”人员。这是东南沿海发达地区乡镇的普遍做法,如东部一个乡镇,行政编、事业编与聘用人员,基本保持在1:1:1的比例,即有40个行政编,40个事业编,就有40多个外聘人员。

    乡镇政府“陷于”完成各种“任务”、“项目”的纷繁事务之中,完全失去工作的“主动性”,被动地成为完成“上级工作”的“腿”,无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项规划。由此,也进一步加剧乡村自治的“行政化”,即乡镇政府也把各个“行政村”,变成自己工作的“腿”,村民自治功能全面衰减。在这种“运动式治理”常态化的运行机制下,乡镇政府的各种“形式主义应对”也似乎有了各式各样的借口、理由。

    为了应对各种检查考核,乡镇政府各种“形式主义报表”纷纷出笼

    由其“层层加码加压、层层下卸责任”的基层治理结构所决定,基层治理权力的运行逻辑和基本权力格局日益变成:县级政府及其部门主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”,而乡镇政府则是各项能够得到“细化”、“量化”的“责任”的最终“完成者”。一个乡镇书记说,县域的80%以上的工作都是在乡镇“完成的”。同时,在重要领域和重大任务方面,还有严格执行的“一票否决制”:如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、精准扶贫、信访维稳等。有的地方政府,还实行“考核打分等级排名”,优秀者给予奖励,连续两年“末位者”,乡镇主要领导“予以免职”。由于来自“上面”无论哪项“考核检查”,都与乡镇领导的晋升、评优,以及一般干部的奖励福利等紧密“挂钩”,任何乡镇干部都不敢有任何“怠慢”。

    我们在中部某县的实地调研中,一个乡镇书记粗略地给我们回顾了一年中都有什么样的“检查”:精准扶贫,每月4-5次,包括省、州、县各级检查;安全生产,每月4-5次,包括陆上、水上、药品、食品、交通、矿山等;党建检查,一月一次;美丽乡村建设,每月4次,包括州、县各两次;森林防火,清明节、春节各一次;计划生育:一月一次;重点工程、防汛等,不定期检查。每月的检查,大概10多次,一年之中的检查至少达100-150次之多。岁末年终,更是乡镇应付检查的“繁忙时期”,有时,几个检查组同时进驻乡镇。各种“检查考核”重复而叠加,一波接着一波,一轮接着一轮,应接不暇,再“正派”的干部也只能“忙于应付”。

    由此造成了乡镇政府工作的“形式主义应付”:一是“精准扶贫”变成了“精准填表”,而且要不断“重复地填”。二是无法精准量化或核实的“数字”,变成了“数字造假”,出现“任意编造”“一个领导可以随意推翻几个考核数据”等现象。三是“填表应付”变成了“一本正经的常态化工作”。实地调研中发现,一个女大学生志愿者在这个乡镇整整一年的“工作”就是“填表”,“没日没夜的填”,直到把这个女大学生“填得头昏脑涨”,抱怨“填表都把人填疯了、填哭了”。

    这些便是基层乡镇最为严重、也最为头疼的“形式主义表现”,但调研中采访过的各个乡镇书记和镇长,都表示各种各样的“万般无奈”,甚至他们也“深恶痛绝”。而“不完成任务,就走人”的压力和责任,也使乡镇干部有意无意地被“裹挟”到“形式主义泥潭”之中。当然,这其中绝不排除个别乡镇干部本身的“作风问题”和“责任担当问题”。

    基层群众参与监督不力,也是造成各种形式主义的社会因素

    各种形式主义之所以“痼疾难除”,一再发作、甚至时有泛滥,一个重要原因是其属于“体制内病变”,是暗藏于科层体制内部的“隐疾”,是任何官僚体制都难以根除的“隐形基因”。说得直白点,是官僚体制内部的“自己跟自己玩”,外部的老百姓并不明白“就里”。这是一种典型的“体制空转”,是下级“应对”上级的“古典做法”,“化政策于空悬”“化责任于无形”,而体制之外的人很难察觉和监督。

    在目前高度流动的基层社会之中,基层民主参与的不足,更是加剧了这种“监督困境”:一是无人监督。基层乡村社会处于急剧变革之中,大量乡村有生力量“外出打工”,乡村社会建设的“主体空心化”,造成很多基层政府事务无人过问。二是无从监督。在基层民众的知情权和参与权相对缺失的状况下,很多基层政府工作和公共事务,基层群众根本无从知晓,也就根本谈不上参与和监督。三是无法监督。应该说与老百姓利益最密切的公共事务,老百姓最“知根知底”,公共服务的“绩效”和“利弊大小”,老百姓应该最清楚,比如一个乡村的环境卫生和“扶贫效果”。老百姓的“一句句真话”,胜似千百万“形式主义考评”,但基层自治的弱化和基层民主的衰弱,使真正人民的监督力量无从发挥。在目前政府体系内部运行的众多“检查考核”,基层民众无法有效参与,更没有制度化的机制来保证民众参与。我们的一些检查考核根本不走进“人民群众”之中,外部监督的缺失造成民众参与的不足和民主监督的不力,这是各种“形式主义调研”和“形式主义考核”,之所以长期存在并在“体制内盛行”的社会性体制根源。

    各种花样翻新的形式主义,“看似新表现,实则老问题”,有其深刻的制度性和体制性根源,绝非高喊“一两句口号”所能遏制,更非开展“一两次运动”所能根除。这样说,绝不是为各种形式主义的存在辩护。只有通过深化行政体制改革,明确各级政府的权力和责任,加强人民群众的民主监督,才能真正走上制度化防治的法治之路。否则,没有权力体系的结构性改革,妄想通过一次性“运动式治理”就能“一劳永逸”,我们可能再次陷于“以形式主义反对形式主义”的泥潭,而其后各种“形式主义”还会“尾大不掉”。“后人哀之,而不鉴之”,这在历史上有“不断反对形式主义”,而“形式主义一再泛滥”的深刻历史镜鉴。 

    (作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、政治理论室主任、博导)

    【参考文献】

    ①习近平:《纠正“四风”不能止步 作风建设永远在路上》,新华网,2017年12月11日。

    责编/温祖俊    美编/李祥峰

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