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明清任官要遵循哪些回避制度

《 人民论坛 》(

    黄金辉

    【摘要】任官回避制度初创于东汉末年,唐宋逐渐成熟,明清臻于完备。明清时期在继承前朝回避制度的基础上,对官员任职的地域回避、亲属回避、职务回避和师生回避等方面有所增益。明清回避制度的进一步完善,对抑制地方势力膨胀,维护绝对皇权,减轻吏治腐败,维持王朝秩序稳定发挥了积极作用。

    【关键词】明清回避制  皇权专制统治  干部人事制度    【中图分类号】K207    【文献标识码】A

    我国古代回避制度的建立,目的是克服世卿世禄制、察举制等传统选官制度的弊端。西周时期实行“世卿世禄制”,公卿贵族子弟凭宗法血缘和“嫡长子继承制”世代为官。这一时期的官员具有“亲贵合一”特征,任官不需回避血缘和地域。西汉创立察举和征辟制,地方官员与豪族实际上掌握了选拔官员的实权。东汉末期世家大族通过察举制长期把持官员铨选,导致“门生故吏遍天下”,加重了吏治腐败,选拔的官员“举秀才,不知书;察孝廉,父别居”,使察举制名存实亡。王朝统治者为防止“州郡相党,朋比为奸”,“乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临”的“三互法”,但收效甚微。魏晋南北朝实行“九品中正制”,形成历史上著名的“门阀制度”。

    隋唐时期,为了削弱门阀士族制度对皇权的侵蚀,提高官员素质,初步形成通过公开考试、择优录取官员的科举制。科举制的实行,拓宽了官员的来源渠道,为回避制在唐宋时期的长足发展供给了必要条件。明清继承前代回避制的积极成果并不断增益,最终形成较完备的回避制。回避制从东汉末年正式确立到满清统治结束,在我国历史上运行一千八百多年之久,对古代中国的吏治与国家治理产生极为深远的影响。

    明清的地域回避与亲属回避

    地域回避,是指任职官员的籍贯与就任地区不得相同或接邻。明清继承唐宋以来的地域回避制度,并形成以地方官的职权范围和职能性质决定回避范围大小的原则。具体规定包括:避原籍、寄籍、商籍。明初制定了任官“南北更调法”,后将回避范围调整为回避本籍。清政府顺治二十年规定“督、抚以下,杂职以上,需回避本省”,不允许手握实权的总督巡抚、知府知县等地方掌印官在本省内任职。同时规定“在京户部司官、刑部司官,回避各本省分司”,以防止两部官员在涉及本省赋税、财政、刑事案件上徇私舞弊。至康熙四十年,规定顺天府人不得担任五城兵马司正副指挥。清朝还对官员地域回避的里程范围作了明确规定。如“外任官避原籍、寄籍以及邻省接壤五百里以内。教职止避本府”。

    雍正时期进一步扩大官员回避的对象,把佐贰杂职也囊括到五百里内的回避之列。乾隆后期吏治腐败,一些异地为官的长官和掌管刑名钱粮的胥吏、幕友合谋,为害乡里。为了解决这一难题,清政府规定佐贰杂职必须在五百里外的地方任职。候补候选官员的回避。候补官员要回避距本籍五百里以内的职缺。八旗官员的回避。清朝有满洲、蒙古、汉三支八旗军,汉八旗最早按照汉官回避惯例,不准在直隶所在府、道、县五百里内驻防。起初,清政府没有要求满八旗回避。清兵入关后,为彰显“满汉一体”,不仅要求满八旗回避五百里以外,还要回避田庄所在籍贯。

    亲属回避,是指有直接血缘关系和姻亲关系的人员,避免在同一衙门,或有上下级关系的衙门,或互为监察的单位担任职务。明朝严格限制京官与王府结亲,如果两者有姻亲关系,京官需外调地方。清朝按照血缘亲疏和官员职司大小,对京官和外任官适用的亲属回避范围做了不同的规定。京官嫡系亲属回避。清朝不允许在同一部门有直系关系者任职,康熙三年规定,“凡回避,京官尚书以下笔帖式以上,祖孙、父子、伯叔、兄弟不得同任一署,令官卑者回避,官同则后补之人回避”。

    明清的姻亲回避与职务回避

    姻亲回避。乾隆时期进一步把官员的亲属回避范围扩大到外姻亲属,包括母亲的父亲和兄弟,妻子父亲及兄弟,自己的女婿,亲外甥等。宗族回避,满汉一视同仁。雍正时期规定,五服之内的同族之人,无论住处何方都应回避。拣选官员的亲属回避。钦派的拣选官员如果和被挑选之人,族亲中有祖孙父子、胞伯叔兄弟;外姻亲中有母之父及兄弟,妻之父及兄弟之女婿、嫡甥,不准再担任拣选官,以杜绝官员把“至亲之人”挑选为官。

    职务回避,是指一些官员不能担任某些特定职务。一是监察官的回避。明朝规定,大臣之族不得任科道,僚署同族则以下回避上。科道官员(六科给事中和监察御史)属于监察官,监察官避亲在唐宋时期早已实行。清朝规定,父兄在京现任三品堂官以及在外任督抚之职,其子弟不得被考选为御史。如果子弟有任科道官的,要向都察院据实禀奏回避。二是特殊职务回避。军机处是清朝设置的中枢权力机关,地位远在六部之上。清朝不许文武高官的子弟充任军机章京,防止他们内外交接,泄露朝廷核心军政机密。三是户部和刑部任职回避。刑名钱谷事宜关系国计民生,相关亲属须回避。明清时期职务回避较有特色的是户部司官不用江浙人,因东南地区系国家经济命脉所在,禁止江浙籍人担任户部官员,防止他们弄虚作假。四是师生回避。唐宋以后科举制广泛实行,成为选拔官员的主要途径。明清科考舞弊案越演越烈,主考官和考生之间的请托、门生故旧关系严重损害科考的公平性,明清对考生与座师的回避规定更加严格。清朝规定“若取中之人为督抚司道,而考官适在下属,应令官小者回避”。当考生出任督抚要员时,考官恰好在其属下任职,考官须回避。此外,一律不允许乡、会试主考,同考官子弟亲属参加考试。

    总之,明清时期回避范围越来越大,回避主体越来越多,回避规定越来越繁密,回避执行越来越严格,系历朝所不及。

    明清构建了较完善的回避程序、违规惩罚措施等监督机制

    首先,设立专门的监督机关和监督人员。除严令督抚、大臣审核所属官员外,都察院各道监察御史和六科给事中负责纠察、弹劾官员不法和越轨行为,对保证回避制的严格实行具有重要威慑作用。吏部铨选司和兵部在官员升迁、调任、回避中也发挥重要的作用。钦差大臣虽然具有临时性质,但代表皇帝巡按地方时手握生杀大权,官员的行为都受到钦差大臣的节制。

    其次,不断健全回避程序规定。官员回避以自报为主,辅之以相关部门审核。明清规定官员上任时须在吏部填写一份履历表(射厥状),写明自己的籍贯(原籍、祖籍、寄籍)、回避姻亲声明等内容并取同乡官印结作保。并具体规定“对品改调”(品级不变,异地或职务调任)、“以小避大”、“以后避先”、“以卑避尊”等回避次序。

    最后,严厉处罚违反回避制的行为。官员个人信息在吏部有备案,何时调任、升迁、离职都有案可循。对那些应当回避而隐瞒不报的,一旦被官员或监督机关举报弹劾,必然受到严厉处罚。轻者罚俸、降级,重者革职、流放、杖责。

    明清回避的范围和主体人员及职务越来越多

    总体来看,明清回避制度的内容、程序全面而又细密,既有原则性又有一定灵活性。

    回避的范围越来越大。清朝规定亲属回避的范围不仅包括族亲和外姻亲属,还扩大到后天形成的同年、师生、故旧等关系。地域回避则以五百里为限,包括原籍、寄籍和邻省地区,大大扩展了地域回避的范围。

    回避的主体人员和涉及职务越来越多。之所以如此,一方面,与亲属回避范围的扩大密切联系;另一方面,官员回避从皇室宗亲、京官,直到地方官以及一些属官。清朝还对掌管钱粮、刑名等佐贰杂职作出严格的回避规定,涉及的官员及职级自然日益扩大。

    回避的制度化程度不断提高。回避制度的形成,除皇帝的临时诏书、敕令,还以专门的法律条文对回避作明确规定。明清时期的《大明律》、《大清律》与《大清会典事例》,对任官回避范围、内容、处罚方式都有详细规定。

    回避的执行受皇权和权臣左右。中国皇权专制社会帝王“乾纲独断”和“朕即法律”,往往导致回避制因人因事而废。有时回避执行相当严格,但时有皇帝优待恩赐一些官员可以不必回避,使回避制大打折扣。此外,一些权臣垄断朝政,党同伐异,大肆提拔亲信,造成回避制度形同虚设。

    明清回避制度抑制了官员贪污腐败、结党营私以及地方势力膨胀,有利于缓和社会矛盾、保持王朝政权的稳定

    中国古代君主官僚制始终无法克服皇权和官僚制之间的矛盾,制度设计者只能在两者之间的张力中寻找暂时的平衡。明清两朝系帝制晚期,以废除宰相制为标志,表明帝王与官僚集团的矛盾更加尖锐。正是在这一背景下,明清回避制度日臻完备,对维护王权、减少官员贪腐、保证官僚制的正常运行,发挥了重要作用。

    首先,回避制一定程度上抑制了官员贪污腐败和结党营私,有利于缓和社会矛盾、保持王朝政权的稳定。清初几任皇帝励精图治,官员也能恪尽职守,吏治相对清明。雍正皇帝因上位存在正统性之争,深知党争之害遂亲作《朋党篇》让大臣传阅以示警告。中国古代社会建立在宗法血缘基础之上,重人伦轻法律,重家族轻国家是宗法社会的显著特征。回避制度最基本的内容是避籍、避亲,籍贯和亲属关系在地缘和血缘上通常是重合的。

    在“一人得道,鸡犬升天”的文化环境下,如果任由官员提拔亲属子弟故旧,天然的血亲关系加之官场利益容易使他们结成严密的利益同盟,造成党同伐异,腐败蔓延。回避制度的建立与完善,减少了错综复杂的人情关系对官员履职的掣肘,有利于抑制官员结党营私、改善吏治,提高行政效率。

    其次,回避制度有助于抑制地方势力膨胀,增强中央政府权威。清朝自“裁撤三藩”和平定准噶尔叛乱之后至王朝末期,再没有形成大的地方割据势力。清朝国土广袤,督抚管辖的面积远超今天一般省的面积,很多总督节制两省军政要务,严格规定督抚回避本籍,有助于防止“督抚专权”、强化朝廷权威。清朝的亲属回避规定基本上囊括了官员重要的亲缘关系,从而将基于亲缘建立的千丝万缕的关系扼杀在萌芽状态之中,防止官员结党营私、危害乡里。

    回避制也是王朝统治者对官员的分而治之之术,加上对主要官员“三年一调任”的规定,使地方长官很难在短时间内集聚起对抗中央的必要财力、物力和人力,从而限制其权力无限膨胀,防止尾大不掉,以巩固皇权。

    最后,回避制有利于保持古代官僚体制的正常运转。官僚体制有效运行的基本前提是官员有最起码的奉公守法与廉洁自律,这在以“人治”为特色的古代社会尤为重要。明清时期地方深受胥吏之害,王朝统治者把胥吏、师爷、幕友等佐贰杂职列入五百里回避范围之列,旨在防止其上下勾结、欺压百姓。如果在宗法制社会不实行回避制,一方面,容易造成地方官任人唯亲、中饱私囊,横行乡里,造成官民之间矛盾激化,甚至引发官逼民反,严重动摇王朝统治根基;另一方面,由于情感、利益原因,官员倾向于提拔自己的亲属、故旧和亲信,贤能之士被阻隔在官僚体制之外,“近亲繁殖”造成各部门充斥无能之辈、行政效率必然低下,影响官僚体制的正常运转。

    (作者为四川大学国际关系学院教授、博导;四川大学马克思主义学院研究生林超对本文亦有贡献)

    【注:本文系2016年四川省社科基金重点课题“党的治藏方略视域下四川藏区基层干部队伍建设研究”(项目编号:SC16A011)阶段性成果】

    【参考文献】

    ①(东晋)葛洪:《抱朴子外篇·卷二审举第十五》。

    ②《后汉书·蔡邕传》。

    ③汤建华:《中国古代公务回避制度及其主要特征》,《中西法律传统》,2003年第11期。

    ④陈振:《中国历史上官吏任用的回避制度》,《中州学刊》,1986年第5期。

    责编/张蕾    美编/杨玲玲

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