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农业科技转化与创新中的政府责任

《 人民论坛 》(

    冯留坡

    【摘要】在发展现代农业的过程中,需要高度重视农业科技转化和创新工作,最大限度地发挥政府的作用,使之承担起必要的责任,推动农业经济向着良性、健康、可持续的方向发展。

    【关健词】农业科技转化  农业科技创新  政府责任  构建路径

    【中图分类号】D630.1    【文献标识码】A

    在我国,农业科技转化和创新工作正在广泛而深入的开展,具有周期长、风险大和影响广的特点,而为了降低成果转化和创新的不确定性与风险性,需要发挥政府的保障作用、杠杆作用和桥梁作用。

    政府在农业科技转化与创新中的作用

    农业科技转化与创新的成效在一定程度上影响着农业经济的发展,而为了达到更好的效果,离不开政府的积极组织、协助与推动。当前,为了适应农业经济发展的新形势和新任务,迎接全新的挑战,需要充分发挥政府的作用,使之能够在推动农业科技普及和现代农业建设,提升农民生活质量等方面发挥更积极的作用。

    政府具有推动农业科技转化和创新的可持续优势。在我国,历经了长达几千年的农业生产之后,现代农业科技事业逐渐形成了一个庞大的社会活动体系。这一体系和经济、社会间的彼此作用不断加强,要求农业科技转化和创新工作要在整体上和经济社会保持协调发展。在这一过程中,农户或者农业中介组织在决定科学技术能够被用在农业生产的问题上具有发言权。对政府而言,其行为较少会受到经济因素的影响,能够将更多精力放在科技转化与创新在农业领域的应用前景方面,并对此担负一般创新主体难以胜任的历史使命。

    政府在农业科技转化和创新中发挥宏观调控作用。政府作用的正确定位,能够在一定程度上提升农业科技转化和创新效率、效果。从社会管理的角度讲,政府对农业科技转化和创新的宏观管理与调控属于全局性、综合性的社会行为,发挥宏观调控的作用,主要表现在以下方面:一是为了提升农业科技转化和创新成效,不断明确农业科技发展目标和方向,提出能够促进农业科技转化和创新的路线、途径与措施等;二是以信贷、税收和价格的形式对国家专项投资计划进行间接引导,或者借助直接投资的方式,对农业科技和社会经济协调发展进行协调;三是借助科技立法的行为,优化农村科技转化与创新的相关制度,并对其中存在的利益关系进行调整与改善。

    政府主导和决定农业科技转化和创新的方向。一段时间以来,具有中国特色的市场经济体制在很大程度上推动了我国科研机构企业化的转制改革。可是,因为从事农业科技创新的科研机构或者单位,市场化改革进行的并不充分,其中有大量农业科创机构与单位需要依靠政府财政收入才能维持生存。农业科技创新选题的市场针对性较弱,一些科研人员主持的科研课题,大多要经过政府部门的批准才能获得立项,较少直接从市场需求与价值取向的层面获得科研资金的支持。而这样做的结果是,一些农业科研项目无论是论证还是成果鉴定都无法和市场充分结合。而之所以大部分农业科研成果在市场化方面缺位,与政府对农业科技转化与创新的主导存在较大关联。

    政府在农业转型中发挥主要作用。长期以来,我国政府在组建与发展农业科技和创新农业发展体系的过程中发挥着重要作用,在很大程度上保证了农业科技创新成果可以以较快的速度传播到农业生产者的手中,这对农业生产的健康发展是大有裨益的。而之所以出现这样的结果,与政府在农业转型中发挥的作用是分不开的。在我国,农业科技转化与创新工作属于政府的工作范围。当然,这也使得农业科技转化与创新主管机构过于庞大,职能定位模糊、无法对人员进行有效的激励已经成为既定事实。

    我国农业科技转化与创新中存在的问题

    农业科技作为人们认识与改造自然的重要工具,在实现农业与食品行业高效生产与可持续发展中扮演着关键角色。而农业科技转化与创新是否实现了预期目标、是否对农业经济发展起到了促进作用、项目综合效益是否得到提升,一直是政府管理者与业界学者和专家普遍关心的问题。但是,由于传统行政推广与市场自主决定间存在冲突、农业对科技的潜在诉求无法转化成现实需要,以及农民对农业科技成果的适应性较差和农业科技成果转化模式滞后等问题的存在,使得正常的农业科技转化和创新秩序受到了干扰,在一定程度上影响了农业科技事业的健康发展。

    传统行政推广与市场自主决定间存在冲突。当前乃至以后,农业必须走可持续发展道路,才能为农业生产力的提升提供更多保障。但是,较长一段时间以来,我国农业生产大多停留在追求数量而非质量阶段,农产品的优质化程度较之于发达国家差距明显。即便在国内,也难以完全适应目前城乡居民对农产品品质的需求。而之所以出现这一状况,与政府的传统行政推广和市场自主决定之间的冲突有着直接关联。目前,我国农业科研管理体制采用自上而下的直线模式,以政府主导为主,以市场参与为辅,农业科技转化和创新工作带有较强的行政色彩。为了追求经济效益与社会效益的最大化,政府部门会按照行政目标对那些具有正外部性农业科技成果进行转化和创新,可在微观层面,农民或者农业企业会为了提升经济效益,渴望采用经济效益好的农业科学,这导致政府购买与提供的农业科技成果与农民需求之间产生了差距。

    农业对科技的潜在诉求无法转化成现实需要。近年来,随着我国农业科技普及工作的广泛开展,越来越多的农民认识到了科技转化和创新的重要性,他们希望借助先进的科学技术改变传统落后的农业生活方式、改善生活质量。也就是说,农民对农业科技的态度越来越积极,甚至产生了越来越强烈的科技需求。但是,此类需求还处于潜在层面,难以对农业科技转化和创新以及农产品的供给产生直接影响。与此同时,由于政府在引导能力方面的缺失,即便农民对农业科技有着强烈需求,将科技成果直接转化成有效现实需求的难度也较大,短时间内难以实现。

    农民对农业科技成果的适应性较差。在农业科技转化与创新的过程中,需要解决的一个关键问题便是如何提升农民与市场之间的融合,如何通过协调进一步明确彼此的角色定位和行为边界。但是,在弥补市场不足和纠正市场失灵的过程中,农民对农业科技成果较差的适应性还是影响了政府职能的发挥:其一,我国农民群体的文化素质普遍较低,对农业科技成果的接受能力受限,在很大程度上制约了农民对农业科技成果的理解水平,农业科技转化和创新工作由于存在风险让农民不敢尝试,降低了农业科技成果的推广与应用程度;其二,农民借助农业科技成果从事农业生产的动力不足。对农业科技成果来说,由于研究时间长、利用时间短,无形中提升了农民采用农业科技成果的机会成本,农民难以从农业生产中获得更多利益。

    农业科技成果转化模式滞后。农业科技转化与创新是科技成果融入农村经济、加快成果应用、实现农业增产增收的重要手段。在这一过程中,需要强化政府对科技投入的引导和指导,提升农业科技成果转化的力度,促进农业经济结构战略性调整,促进农业生产率的提升。可是,一个基本的事实是,农业科技创新经常遭遇成果转化模式滞后的困境。尤其是由于研发资金缺位,导致基础性研究和应用研究难以顺利进行,在很大程度上影响了农业科技转化与创新成果的广泛应用。按照我国科技部的统计,截止到2016年,我国农业科技基础性研究、应用性研究与试验发展的经费支出比重失调,农业基础性研究经费明显不足,与试验发展经费占较大比重的事实存在明显差距。

    农业科技转化与创新中政府责任的构建路径选择

    从国内外的农业生产经验可以看出,科学技术在农业生产环节的地位和作用是毋庸置疑的。而从我国的实际情况看,由于我国农业科技转化与创新中存在大量亟待解决的问题,除了要以推广的途径将科研成果转化成农业现实生产力外,还应借助政府的力量、充分发挥政府职能,使之承担起农业科技转化与创新的责任,通过提升政府对农业科技转化和创新的投资强度、充分发挥政府主体作用以激发农业科技潜力、通过政府与市场的结合搭建农业科技转化和创新的基础以及构建多元化和市场化的农业科技转化和创新体系等,构建多元化与市场化的农业科技转化和创新体系,促进我国农业经济的发展和进步。

    提升政府对农业科技转化和创新的投资强度。经验表明,农业科技转化与创新的成效会制约到农业经济的发展,同时也离不开政府的引导、组织、协助与推动,尤其要承担起吸引投资和优化投资的责任。为此,要做到以下两方面:一方面,提升农业科技转化与创新人员的待遇,通过有效措施引导人才合理流动,让农业科研、教育和推广工作得到全面提升,让农业科技转化和创新工作取得更多、更好成效;另一方面,强化政府对农业科技的投入力度和强度,这不但是农业科技转化与创新的公共产品属性决定的,也是吸引与引导社会投资的基础性条件,一旦社会投资或者民间资本能够在政府公共投资的前提下得到迅速发展,便能够加大农业科技转化和创新的投资强度。

    充分发挥政府主体作用,激发农业科技潜力。农业作为我国传统产业与基础性产业,长期以来都依赖粗放型的投入提升产出,但其边际贡献却因此而降到了最低水平。为此,需要充分发挥政府主体作用,激发农业科技潜力,借助科技创新来实现农业的增产增收。为了应对农业经济发展的全新诉求,需要将农业科技和农业市场化进行融合,通过构建新型的农业科技人才管理制度,持续推进农业科技成果向现实生产力转化,让科技成果的应用推动农民增收;进一步完善以国家和地方政府为主的农业科技转化与创新体系,确保农业科技推广工作体现出公益性、系统性和联系性,防止多元化的农业投资冲淡和弱化农业经济体系;为农业科技转化与创新工作搭建平台,为多渠道、多层面推广农业科技创造条件。同时要借助市场化载体,让农业科技成果所有者和使用者之间形成合作模式,以提升农业科技的转化与创新效率。

    通过政府与市场的结合搭建农业科技转化和创新的平台。农业科技资源不但是国家综合实力的基础内容,还是国家未来经济发展与保障国家安全的战略性资源。而为了广泛、高效的借助农业科技资源,实现农业科技转化与创新,就需要充分发挥政府职能,通过政府与市场的结合搭建农业科技转化和创新的平台。而为了实现这一点,就需要从战略性的视角,有选择、有目的地转化特定的农业科技成果,借助高效率的措施推动大规模经济性农业科技成果的转化与普及。同时,应多渠道、灵活性、及时性地对农业科技诉求作出积极反应。尤其对部分关系社会民生与国家稳定的农业科技项目,政府要承担起必要责任,在组织落实的过程中让先进的农业科技促进农业经济的发展。

    构建多元化和市场化的农业科技转化和创新体系。从未来发展的角度讲,会有越来越多的社会力量参与到我国农业科技事业当中,市场在我国农业科技转化和创新中的资源配置效果会越来越显著。为此,政府应构建规范化的政策体系,以吸引非政府公共投资更深入地介入其中。在这一过程中,要将主要力量集中于知识产权易受保护和市场潜力大的农业项目。同时,要在政府的指导和引导下,对更多优质的私人资本与涉农企业进行激励,使之有意愿进入农业科技基础性研究领域。此外,要充分发挥政府的政策制定和政策指导作用,构建多元化的机制与鼓励性政策措施,促进农业经济发展和进步。

    (作者为河南商丘行政学院副教授)

    【注:本文系2017年度河南省软科学(省级)计划项目“农业现代化背景下中西部地区农业科技成果创新与转化中的政府责任研究”(项目编号:172400410489)阶段性成果】

    【参考文献】

    ①邓晓海:《论科技扩散在农业科技成果转化中的应用——从政府与市场的视角分析》,《农村经济》,2015年第10期。

    责编/孙垚    美编/杨玲玲

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