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为什么要同时强调问责与容错

《 人民论坛 》(

    洪向华

    【摘要】问责与容错既有区别,又有联系。问责与容错处理的方式不同。问责与容错相互补充,相辅相成,统一于中国特色社会主义伟大实践。在实际工作中,我们正确认识问责与容错的辩证关系,正确运用好问责与容错两种机制,从而为实现“两个一百年”的现阶段目标发挥更加积极的作用。

    【关键词】问责  容错  辩证关系

    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视问责问题,并提出“要健全问责机制,坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,形成法规制度执行强大推动力”。2016年6月,中共中央制定了《中国共产党问责条例》,用党内法规的方式对问责进行了规范。除了强调问责之外,党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要把严格管理干部和热情关心干部结合起来,既要求干部自觉履行组织赋予的各项职责,严格按照党的原则、纪律、规矩办事,不滥用权力、违纪违法,又对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀,让广大干部安心、安身、安业,推动广大干部心情舒畅、充满信心,积极作为、敢于担当。习近平总书记在2016年的两会期间参加代表团审议时强调,“保持锐意创新的勇气、敢为人先的锐气、蓬勃向上的朝气”,“要保护作风正派、锐意进取的干部”。2016年的《政府工作报告》中也提出,健全激励机制和容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。2017年《政府工作报告》强调,2017年仍要强化督查问责,严厉整肃庸政懒政怠政行为,健全激励机制和容错纠错机制,“给干事者鼓劲,为担当者撑腰”。自2016年以来,包括陕西、重庆、四川、浙江、安徽、山东、上海、广东等,多个省份开始探索公务员队伍中的容错机制,列出免责清单,鼓励干部干事创业。

    通过梳理,我们发现党的十八大以来,党中央既强调严肃问责,又强调容错纠错,我们不禁要思考,问责与容错到底是什么关系?为什么党的十八大以后同时强调? 

    问责强调约束,容错强调激励

    从管理上讲,约束的目的就是要对约束对象进行行为的限制,以实现管理的目标。问责就是管理者对管理对象追究责任而进行约束的一种方法。2016年7月8日,《中国共产党问责条例》正式施行,这是中国共产党党内问责制度化、正规化、常态化的重要标志,也使问责这种约束手段上升到了制度化的层面。《中国共产党问责条例》作为一部重要的党内法规就会越来越多地发挥“热炉效应”。这说明,党员干部要认识到必须遵守党规党法,不遵守就会受到问责;党员干部只要触犯党规党法,就一定会受到问责;惩处党员干部触犯党规党法的行为必须在错误行为发生后立即进行,决不能拖泥带水,更不能久拖不决;党员干部不管职务高低,只要触犯党规党法都必须受到问责。中央纪委监察部网站统计数据显示,2016年7月至2017年7月,该网站共点名道姓通报176起责任追究典型问题,涵盖北京、河北、山西等22个省区市以及新疆生产建设兵团。通报的176起典型问题中,共问责323人次,被问责的党员干部当中,既包括中管干部,也包括大量基层党政干部。这表明,《中国共产党问责条例》实施一年来发挥了像“热炉效应”的惩戒和警示作用,问责不是纸上谈兵,而是动真格。权责相一致,失责必追究,问责已经制度化、常态化。不论什么级别的干部,只要违反了问责条例,就必定受到追责。

    容错强调激励。管理学认为,激励就是组织通过设计适当的外部奖酬形式和工作环境,以一定的行为规范和惩罚性措施,借助信息沟通,来激发、引导、保持和规范组织成员的行为,以有效地实现组织及其个人目标的过程。在管理工作中只有约束,没有激励,管理目标也不能顺利实现。容错就是激励的一种方式。当前,我国的改革发展进入一个新的关键时期,深层次的矛盾和利益关系的调整使得工作的难度不断增加,问责力度也不断加大,这使得一些干部难免畏首畏尾,放不开手脚、不能“撸起袖子加油干”,出现不作为的现象。为了调动党员干部干事创业的积极性,就要建立容错机制,实施正向激励措施,允许试错,宽容失败,给敢于创新者、大胆改革者、锐意进取者撑腰壮胆。

    问责和容错调整的对象不同

    问责和容错有各自不同的调整对象。根据《中国共产党问责条例》,问责主要有六种情形:一是党的领导弱化,党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实,在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力,出现重大失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的;二是党的建设缺失,党内政治生活不正常,组织生活不健全,党组织软弱涣散,党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱,中央八项规定精神不落实,作风建设流于形式,干部选拔任用工作中问题突出,党内和群众反映强烈,损害党的形象,削弱党执政的政治基础的;三是全面从严治党不力,主体责任、监督责任落实不到位,管党治党失之于宽松软,好人主义盛行、搞一团和气,不负责、不担当,党内监督乏力,该发现的问题没有发现,发现问题不报告不处置、不整改不问责,造成严重后果的;四是维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力,导致违规违纪行为多发,特别是维护政治纪律和政治规矩失职,管辖范围内有令不行、有禁不止,团团伙伙、拉帮结派问题严重,造成恶劣影响的;五是推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实,管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制,损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的;六是其他应当问责的失职失责情形。

    容错也不是容所有的错。也有容错的对象和范围。目前关于容错,虽然中央层面并没有制定具体容错的对象和范围,但各地都进行了一些积极的探索。习近平总书记强调指出,要坚持“三个区分开来”的要求。要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。要明确相关的具体情形和政策界限,完善容错纠错机制,健全激励保障制度,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性,形成有利于干部奋发有为的社会环境,激励他们更好地带领群众干事创业。“三个区分开来”实际上就为容错指明了方向和范围。也就是说,容错主要容“三种错”:一是在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误;二是上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误;三是为推动发展的无意过失。除了这三种错之外,别的错不能“容”。在此基础上,各地进行的探索也都围绕着“三个区分开来”中提及的“三种错”进行。比如,2017年6月,江苏省委办公厅印发了《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见(试行)》中规定,对在贯彻党委政府决策部署中狠抓落实、创造性开展工作,在推进改革和体制机制创新中积极探索、先行先试,在推动重大项目、重点工作中履职尽责、攻坚克难,在服务企业、服务群众中为提高效率进行容缺受理,在化解矛盾纠纷、解决历史遗留问题中主动担责、积极作为,在处置突发事件中因情况紧急临机决断,在落实管党治党主体责任、从严管理干部中坚持原则、敢抓敢管,出现一定失误错误的,可以给予容错。

    问责与容错处理的方式不同

    问责与容错是两种不同的管理措施,在结果的处理上也是不同的。按照《中国共产党问责条例》的规定,对党组织的问责方式包括三种:一是检查,对履行职责不力、情节较轻的,应当责令其作出书面检查并切实整改。二是通报,对履行职责不力、情节较重的,应当责令整改,并在一定范围内通报;三是改组,对失职失责,严重违反党的纪律、本身又不能纠正的,应当予以改组。对党的领导干部的问责方式包括四种:一是通报,对履行职责不力的,应当严肃批评,依规整改,并在一定范围内通报;二是诫勉,对失职失责、情节较轻的,应当以谈话或者书面方式进行诫勉;三是组织调整或者组织处理,对失职失责、情节较重,不适宜担任现职的,应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施;四是纪律处分,对失职失责应当给予纪律处分的,依照《中国共产党纪律处分条例》追究纪律责任。

    党员干部犯了可以容的“错”,应该怎么处理呢?目前中央层面没有统一的规定,但是监督执纪的“四种新形态”为容错提供了基本遵循。党内关系要正常化,批评和自我批评要经常开展,让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;党纪轻处分和组织处理要成为大多数;对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。这“四种形态”都是为了惩前毖后、治病救人,必须改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况,真正体现对党员的严格要求和关心爱护。按照这样的原则要求,各地在对犯了可以容的“错”的党员干部都采取了免责或减责的处理方式。

    问责与容错相互补充、相辅相成,统一于中国特色社会主义伟大实践

    问责虽然是与容错两种不同的管理方法,但是二者也是密切联系,密不可分的。首先,问责与容错互为补充,不可分割。问责与容错在管理工作实践中是缺一不可、不可分割的两个组成部分。只强调其中一个方面,另一个方面的作用也不能充分发挥,甚至会走向极端和对立面。只强调问责,没有容错作为补充,造成的恶果只能是压抑党员干部干事创业的积极性。党员干部担心犯错,不敢有所作为,长此以往惰性就会增加,就会在工作中背离全心全意为人民服务的宗旨,就会出现不作为、慢作为现象。只强调容错,没有问责作为补充,表面看起来保护了党员干部干事创业的积极性,在实际工作中,有些党员干部就可能以容错为借口胡干蛮干,谋事没有规划,做事不计成本,有可能给党和国家的事业造成极大的损失。

    其次,问责与容错统一于中国特色社会主义伟大事业。中国特色社会主义伟大事业是中国共产党带领中国人民开创的事业。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年的讲话中指出,现阶段,建设中国特色社会主义的主要任务,就是到2020年中国共产党成立100年时实现第一个百年奋斗目标——全面建成小康社会,为进而到本世纪中叶中华人民共和国成立100年时实现第二个百年奋斗目标——建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家打下坚实基础。完成这样艰巨而光荣的使命,需要全面深化改革,需要将改革进行到底。全面深化改革就必须要鼓励地方、基层和干部群众大胆探索,消除思想顾虑,勇于改革,大胆试、大胆闯,坚持摸着石头过河,从实践中获取经验。对于党员干部在改革探索中的一些失误和不足,不搞求全责备,积极加以引导。要通过建立容错纠错机制,按照“三个区分开来”的要求,对符合条件的党员干部进行免责、减责,让他们放下包袱,轻装上阵。对于一些受了相应问责的党员干部也不能一棍子打死,而要等到处分解除后,考虑到他们认错纠错的实际情况充分给予任用,鼓励他们在推进中国特色社会主义伟大事业的进程中贡献自己的聪明才智,从而再次建功立业。

    但是对于党员干部来讲,确实在工作中出现了应当问责的失职失责的情形,也不能姑息迁就,该问责就问责。事实上,通过实施问责,不但使党员干部本人受到了惩戒,吸取了教训。同时,也在社会上形成了一种氛围,使得其他党员干部避免再犯类似的错误。这就是说,问责也是在一定程度上保护了党员干部,避免他们在错误的道路上越走越远,从而也避免了中国特色社会主义伟大事业遭受更大的损失。

    所以,在实际工作中,我们正确认识问责与容错的辩证关系,正确运用好问责与容错两种机制,从而为实现“两个一百年”的现阶段目标发挥更加积极的作用。

    (作者为中共中央党校科研部副巡视员、教授、博导)

    【参考文献】

    ①《习近平总书记系列重要讲话读本》,北京:学习出版社、人民出版社,2016年。

    责编/孙娜    美编/杨玲玲 

关于容错纠错机制
习近平提出“三个区分开来”的重要意义
“错”与“非错”的标准如何厘清
什么样的“错”可容可纠
容错的正面清单与纠错的对策清单
容错纠错机制的运行机理
各地容错纠错机制的优点与不足
党员干部眼中的容错纠错机制
容错纠错机制决非权宜之计
为什么要同时强调问责与容错