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各地容错纠错机制的优点与不足

《 人民论坛 》(

    王炳权

    【摘要】当前各地出台的容错纠错机制实施办法具有原则明确、效果明显、边界清晰、纠错有效的共同特点,也存在“容错”与“纠错”、“喊口号”与“实践性”、主观设计与调查研究、“裁判员”与“运动员”等方面的不平衡问题。

    【关键词】容错纠错机制  实践  不平衡    

    【中图分类号】D262    【文献标识码】A  

    习近平总书记在2017年的新年贺词中,颇具生活气息地发出了“撸起袖子加油干”的号召。容错纠错机制的重要目的之一,就是鼓励大家多干事,干实事,积极主动干事。容错纠错机制的完善需要一个长期的过程,还有很多问题需要进一步探索。综观当前一些地方出台的容错纠错机制实施办法,有一些共同的特点,也存在一定的提升空间。

    各地容错纠错机制具有原则明确、效果明显、边界清晰、纠错有效的共同特点

    原则明确。为什么要建立健全容错纠错机制?从根本上讲,就是要保持锐意创新的勇气、敢为人先的锐气、蓬勃向上的朝气,要保护作风正派、锐意进取的干部。2016年1月,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出,“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性”。容错纠错机制是全面从严治党的重要组成部分,“三个区分开来”是制定和实施容错纠错机制的基本原则。

    效果明显。十八大以来,反腐败斗争形成压倒性态势,一些干部惴惴不安,担心“干事者出事”,具体表现为为官不为、懒政怠政。建立容错机制的根本目的就是要医治这些干部的心病,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。一些地方立足地方特色,与本地具体改革任务相结合制定的容错纠错实施办法,使广大干部有章可循、踏实干事。多地出台的容错纠错机制原则性与灵活性相结合,一定程度上消除了一些干部的担忧。      

    边界清晰。哪些问题可以被“容”,是广大干部群众关心的核心问题,需要有清晰的界定,各地出台的具体办法均比较清晰地界定了容错的内容和边界。比如,陕西省将以下情形纳入到容错范畴中:在处置突发事件或执行其他急难险重任务中因主动揽责涉险、积极担当作为,出现一定失误或非议;在化解矛盾焦点、解决历史遗留问题中,因勇于破除障碍、触及固有利益,造成一定损失或引发信访问题;工作中因自然灾害等不可抗力因素,导致未达到预期效果或造成负面影响和损失等情形。广东省因为华侨众多、外贸活动多,制定的容错机制提出了“两个尊重”的原则。四川省则明确干部容错免责的七类情形,为干部划出规矩红线,指出纪律雷区。这些边界都是真正保护了符合群众利益的改革中发生探索性失误的干部,而对于那些拍脑袋决策、任意而为、不顾实际情况冒进的错误行为,都是决不容许的。

    纠错有效。一些地方容错纠错机制实施方案中的思路和办法给我们以启发。多地出台的容错机制中,都明确“容错”的最终裁定权属于纪检监察机关或组织部门。《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》提出,相关单位或个人受到问责追责时,认为符合容错情形之一的,可以按照干部管理权限向纪检监察机关或组织部门提出申请,受理机关或部门在调查核实后要做出认定反馈,体现了全过程纠错的思路。将容错纠错纳入纪检是两种方式的结合。第一,是实践工具哲学式的结果导向或事后评价。从19世纪70年代末开始,西方国家开始倡导结果导向式的纠错方式,即通过事后绩效评价判断任务是否成功,结果好就可以反推出过程不存在问题。这就如同不关心一个孩子的成长过程,只在18岁时,测量其身高、体重。第二,也体现了巡视纠错方式。这实际上是中国自古就有的一种中国式纠错方式,中国古代的“巡”“察”制度是一种基本的监督设计,“代天巡牧”“代天巡守”“尚方宝剑”等,说的就是这种纠错方式。将容错纠错纳入纪检视野是这两种方式的结合,从多方实践看,成效初步显现。当然,全过程纠错还需要复杂的环节设计和多部门协同工作,纪检部门单方面实施难免力不从心。  

    各地容错纠错机制存在几个方面的“不平衡”问题

    “容错”与“纠错”的不平衡。目前,各地出台的容错纠错机制实施方案只有少数地区增加了纠错内容。部分地区只讲“容错”,不讲“纠错”,或者讲得不到位,没有将容错和纠错很好地统一起来。“容错”并不代表我们要放任错误,任错误盛行。鼓励干事不是鼓励“胡来”、鼓励“折腾”,在容错机制建构过程中,也要强调完善纠错机制。如何对待工作中的失误和问题,我们党在长期的革命、建设、改革过程中有着重要的理论和实践经验,其中一个重要的经验就是,一旦出现失误,能够及时改正错误,挽回损失。犯错误和改正错误,是一个问题的两个方面,人认知世界的能力是有限的,面对未知领域,难免出偏差,这是符合认识规律的,所以允许在工作探索中犯错误。但“容错”并不意味着不改正错误,只有及时纠错改错,才能进一步促进事业发展,才能真正促进干部成长,才是真正爱护干部。干部在改正错误的过程中,才会提高认识、提高办事能力,才能承担更重要的任务,那种以创新、干事为由,把失误当成“交学费”的认识,要坚决杜绝。

    “喊口号”与“实践性”的不平衡。从目前已经出台的一些容错纠错机制实施方案的运行情况看,一些地方暂时没有取得显著的效果,干部群众中也不免有困惑和观望的表现。存在这样情况的一个很重要原因就是,这些措施存在“不落地”和无的放矢的问题。贯彻中央精神无可厚非,但更为关键的是,要找到问题的症结所在,要搞清楚本地区本领域为什么要出台容错纠错机制,不只是口头强调保护改革者、创新者,也不是表征本地区本领域是改革的前沿或创新的阵地。目前,有些地方出台的措施,政治宣誓的意味强,实践的功能弱,并没有实事求是地考虑适合本地实际情况的容错纠错机制,没有将本地区本领域发展过程中的主要任务、主要矛盾和干部队伍的实际状况与容错纠错机制有效结合。因此,一些地方制定的容错纠错机制实施办法同质化倾向明显,可操作性不强。

    主观设计与调查研究的不平衡。制度设计应该基于调查研究,不能简单地从观念出发。目前,一些地方的容错纠错机制实施办法没有在当地干部群众中引起较大的反响,原因有多方面,其中一个重要原因是没有深入调查干部群众对容错纠错问题的看法,没有很好地总结本地全面从严治党的情况。另一个原因是,没有对“多干多错,少干少错,不干不错”“为了不出事,宁愿不干事”等为官不为的消极心理和行为做深入剖析。这种为官不为的现象与“心存顾虑、不敢担当”不能划等号,为官不为是有更深层次原因的问题,不想干事的人,多完善的“容错纠错”机制对其也不起作用。因此,在出台容错纠错机制时,首先应该客观把握本地区干部队伍在干事方面的实际状况。在本地区的改革发展进程中,有多少“领头羊”变成了“替罪羊”?因为改革创新出现失误的先行先试者有几人受到了处理?如果存在这种情况,那有必要通过容错机制保护改革者,如果没有,则更需要治懒、治庸,而不是空洞地喊容错口号。有些人钻法律政策的空子,这和改革创新精神风马牛不相及。很多地方出台的容错纠错机制,看似问题很具体、边界很清晰,实际上仍显空洞,与没有深入的调查研究密切相关。

    “裁判员”与“运动员”的不平衡。目前各地出台的容错纠错机制主要面向一线干部,甚至是基层干部,而判别的权力属于上级部门或相关纪检部门。这就使得容错纠错机制变成了一部分“运动员”的专属权利,与此相对,就有了专职的“裁判员”。容错纠错机制是全面从严治党的重要举措,应应用于全体干部,而不应在制度层面就把干部队伍做出区分。在制度层面要使“裁判员”与“运动员”的身份统一起来,而不应割裂开来。李克强总理在2016年的政府工作报告中指出,“健全激励机制和容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。这里的改革创新者是对所有干部的期许,是不分岗位和层级的。我们的制度设计不仅要允许领导的决策失误,也要允许基层干部的执行偏误,同时要允许纪检监察部门的监察偏误,这样才能创造出干实事的氛围与制度环境。此外,“裁判员”与“运动员”式的制度设计,视野仍然拘泥于纪检,应该把对容错纠错机制的思考和设计扩展到科学执政、民主执政之上。

    (作者为中国社会科学院政治学研究所研究员)

    责编/潘丽莉  赵橙涔(见习)     美编/杨玲玲

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