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欧盟移民政策何以遭遇挑战

《 人民论坛 》(

    许  光

    【摘要】近年来,欧盟逐渐成为规模最大的移民输入地,移民问题频发,原有的共同移民政策难以推进。为破解移民难题,欧盟逐渐加大了对传统移民政策的调整,尝试在尊崇共同价值理念的基础上,构建多层互动开放模式和多元主体对话机制。

    【关键词】欧盟  移民政策  外来人口    【中图分类号】D58    【文献标识码】A 

    欧盟传统移民政策遭遇的现实挑战

    移民问题在欧盟是一个结构性社会问题,《申根协定》《马斯特里赫特条约》《阿姆斯特丹条约》共同构成了欧盟移民政策的基本框架。作为一个超国家与政府间性质并存的、高度一体化的区域性组织,欧盟与移民之间的互动更多涉及到各成员国的主权独立、文化冲突、外交安全、社会福利和劳工市场等问题。各成员国诉求的差异性和多样性,导致欧盟在制定和执行移民政策时遭遇到了较大阻力,原有的共同移民政策日益受到现实的强烈冲击,进而对欧洲一体化进程产生了负面影响。

    第一,对公平正义的追求导致了经济效率损失。伴随着欧盟一体化的不断深入和欧洲单一市场的不断完善,来自新成员国、中东及非洲等地的移民大量涌入,德国、法国、西班牙、意大利等接纳移民的主要国家普遍面临着失业率增加、社会保障体系高负荷、移民与原住民利益冲突等问题。在德国,2015年移民总数达到了创记录的1100万,比2014年上升了3.7%,而本国人口则下降了1.4%。移民增加说明德国社会对外来人口的包容,但同时也说明其劳动力市场遭受到了巨大冲击,养老抚养比由之前的3:1下降为2:1。据世界银行统计,2050年之前,欧盟还需要7900万移民作为有效的劳动力供给,而这将大大超过其政治和社会的可接受水平,欧盟各成员国必将采取相应措施,以消解移民激增带来的社会压力。

    第二,被动的弥补性移民政策缺乏危机应对能力。欧盟的移民政策主要由协议条约和各成员国独立制定的移民政策组成。受战后劳工政策、移民回归政策和家庭团聚政策等的影响,目前欧盟的移民总数已大大超出政策预期。而且,由于移民模式的多样化和移民界线的日益模糊,欧盟各成员国普遍不愿意让渡更多的主权到欧盟层面。2015年以来,面对二战后最糟糕的难民危机,欧盟虽然达成了一些原则性共识,但集体应对的制度成本过于高昂。因缺乏足够的权力让渡,欧盟并没有资格向各成员国发号施令,各主体国家之间的矛盾日益加深。

    第三,多元文化主义与同化政策的矛盾难以协调。在欧盟一体化进程中,各成员国因缺乏对非法移民的有效管制,导致该问题非但没有得到妥善解决,反而呈现出愈演愈烈的趋势。据统计,欧盟的非法移民目前已经占到新移民总数的1/3,而且以每年50万的速度增长。黑工市场的出现和底层移民暴力犯罪率升高等问题,引发了各国民众对外来移民的排斥情绪,反对多元文化的倾向不断加剧。同时,反移民和反对欧洲一体化的疑欧主义政党迅速崛起,疑欧和脱欧的分离主义倾向也日益增强。此外,因移民及其后代在宗教、社会和文化上实现融入通常存在困难,欧盟各成员国在推行同化政策时普遍感觉乏力。2016年10月,法国清除加来难民营,其中一个担忧就是难民聚居区会逐渐演变成实际上的“国中国”,进而成为社会暴力乃至恐怖主义的策源地。

    欧盟移民制度的演变与政策性改革

    移民问题与欧盟各成员国的主权让渡、一体化文化、国防安全需求、社会福利体系等高度相关,而这些都是影响共同移民政策制定和执行的关键。为摆脱一体化与多样性之间强大张力导致的政策困局,近年来欧盟尝试在保持开放性态度的基础上,运用多元途径改革和创新以往的移民政策。在实践中,通过建立多元主体、多层互动、多方治理的移民政策体系,欧盟有效推进了移民整合与难民份额分配,一定程度上减少了欧洲一体化进程中的政策阻力,进而实现了符合欧盟整体价值诉求、各成员国利益相对均衡的双重目标。

    第一,以多元主体为导向,谋求不同群体之间的利益均衡。移民问题本质上是欧盟各成员国及不同群体之间的权益分配问题。为制定符合最大公约数的移民政策,并对各利益相关者进行有效回应,欧盟通过强化公正中立原则,致力于将移民问题转变为“各成员国公民与移民双方相互接纳的过程”。为实现多元主体的有效沟通和责任共担,欧盟赋予外部边境协调管理局更多职权,以强化欧盟国家边境的一体化管理和各成员国移民政策的协调。同时,欧盟倡导各成员国建立内部横向沟通机制和公众参与机制,以实现移民和本国公民的良性互动。在法国,信息收集和政策制定通常会将移民、本地居民、雇主和政府人员等划入各自的特定团体,通过民意调查、选民邮件分析和听证会等手段,允许各方诉求得到充分表达,从而实现对移民群体利益的尊重。

    第二,以多层互动为手段,启动经济和社会福利制度改革。欧盟以往的移民政策以建立“城堡欧洲”为核心,倾向于加强边界管制、对劳工市场行政干预和对移民进行限制,导致移民通常处于管制过度与缺失并存的“双重困境”。为解决高福利、高失业与经济发展滞缓之间的矛盾,近年来欧盟尝试以多层互动为手段,制定放松管制、结果导向的新移民政策。一方面,倡导各国减少对劳工市场的过度干预,利用市场竞争机制引进所需的移民人才;另一方面,切实加大对非法移民的打击力度,反对大赦和非法移民合法化。例如,德国于2012年简化了移民政策,在基本工资、社保税、伤残人士雇佣法等方面放松了管制。2013年又推出了蓝卡系统,以吸引大量高技能移民进入。目前,德国移民累计已有1200万,成为仅次于美国的全球第二大移民国,但其失业率仅有7%,是整个欧洲乃至发达国家最低的。

    第三,以多方治理为保障,逐步消除移民政策的国别差异。共同移民政策之所以推行困难,一个现实原因是欧盟各成员国的政策规定差异较大,移民能享受到的福利待遇十分悬殊,因此产生了明显的移民偏好和严重的非法移民问题。对此,欧盟以建立一个“自由、安全和公正的区域”为目标,在移民政策体系中构建了前瞻性战略计划,鼓励各国开展多元文化教育,以改善移民的社会文化地位及其与主流欧洲的和谐关系。目前,瑞典、丹麦、芬兰、荷兰等国均制定了法律反对排外主义和种族歧视,允许移民参与地方和地区选举。同时,为破解高失业率和非法移民增加的现实困境,欧盟各成员国也对移民政策进行了策略性调整。例如瑞典对因病请假但仍需照常支付薪水的状况,设定了更加严格的标准;德国则打算废除妇女失业继续支薪的做法,试图通过活跃就业市场来降低失业率,从而间接引导移民改变其流动倾向性。 

    (作者为浙江省委党校经济学部副教授,科学发展观与浙江发展研究中心研究人员)

    【参考文献】

    ①陈积敏:《欧盟非法移民治理及其困境》,《国际论坛》,2016年第9期。

    ②伍慧萍:《外来移民融入:欧盟层面的政策应对》,《德国研究》,2011年第4期。

    ③王彩波、曾水英:《移民难题、公共治理与政策选择——全球化背景下的欧盟移民问题探析》,《河南社会科学》,2008年第3期。

    责编/杨鹏峰  孙渴(见习)    美编/王梦雅

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