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农村环境基础设施建设应由谁负责

《 人民论坛 》(

    李冠杰

    【摘要】构建政府部门、民间资本、农民个人、集体组织四位一体的多中心治理主体体系,是改善农村环境基础设施治理的根本。用以确立主体之间合作、竞争的新型治理结构关系,明晰不同治理主体的职责和义务,从而实现农村区域范围内环境公共产品和服务的持续、稳定、有效供给。

    【关键词】农村  环境基础设施  治理    【中图分类号】F294    【文献标识码】A

    农村环境基础设施主要包括供水设施、生活垃圾处理设施以及生活污水处理设施。随着美丽宜居乡村建设的深入推进,政府不断加大农村环境基础设施治理力度。事实上,政府掌握并能够运用的公共资源有限,农村环境基础设施的准公共品属性及其建设的紧迫性与资金来源的短缺,要求改变传统的政府单中心供给模式,充分调动其他力量形成多元共治格局,构建多中心治理主体体系。

    农村环境基础设施多中心治理的现实可行性

    政策支持力度加大。“十三五”规划从不同层面提出加快投融资体制改革,强调以市政设施、交通水利、公共服务、生态环保等领域为重点,放宽市场准入限制,采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式,鼓励社会资本投资建设运营,这为社会资本参与农村环境基础设施治理提供了政策支持。另外,《中华人民共和国物权法》等法律、法规和制度不断健全,使产权界定更加规范,有利于完善农村环境基础设施公私合作模式的运作方式,满足双方多种合作要求。

    民营经济发展壮大。我国民营企业数量较多、种类齐全,具有一定的资金规模、技术优势和管理经验,这将成为农村环境基础设施公私部门合作供给的重要力量。另外,民营经济发展领域进一步放宽。国务院出台的相关文件明确提出,支持民营经济参与基础设施建设与管理项目,并采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式推动民营企业项目实施,努力实现民营资本投资收益,这为民营经济参与农村环境基础设施治理提供了机制保障与动力支撑。

    农村市场需求扩大。传统城乡二元分割体制下,我国农村基础设施尤其是环境类基础设施建设长期投入不足,设施存量需求逐渐累积。环境公共品消费已成为农民物质生活资料满足后的最基本需求。农村环境基础设施治理已成为美丽宜居乡村建设、新型农村社区建设的重要内容和突破口。这些都表明农村环境基础设施的大规模投入及建设势在必行,农村市场需求的不断扩大为推行多中心治理提供了巨大空间。

    集体组织实力增强。我国积极完善社会治理体系,推动政府治理和村集体组织自治良性互动,创新村集体组织自治方式,建立健全各项村民自治制度。经济基础较好、民主程度较高的区域,村集体组织具备投资环境基础设施建设的经济实力和组织能力,并能够取得村民支持。

    农民支付能力提升。农民自主参与农村环境基础设施治理,须具备一定的支付能力,农民支付能力提升依赖农民收入的增加。2015年,我国农村居民人均可支配收入为11422元,比上年增长8.9%,这为多中心治理奠定了坚实基础。

    农村环境基础设施多中心治理主体间结构关系

    农村基础设施可以分为具有纯公共品属性的基础设施和具有准公共品属性的基础设施。通常情况下,纯公共品属性越突出的基础设施,政府以外其他主体参与的可能性越小。民间资本或私人参与的条件为基础设施在受益上是否具备排他的属性。农村环境基础设施多中心治理主体形成的依据,是从经济特征上对设施具体内容进行区分。结合目前农村环境基础设施多中心治理的现实条件,农村环境基础设施多中心治理主体应包含政府部门、民间资本、集体组织、农民个人四类。其主体间结构关系包括以下几种:

    合作关系。合作关系主要体现在政府部门与民间资本之间的合作,以及政府部门与集体组织之间的合作。农村环境基础设施建设中存在一定数量的民间资本参与,但民间资本倾向于营利性设施投入,所占比例较小,且目前尚缺乏可行的项目法人运作规范,外部条件不利,导致其投资意愿大大降低。政府部门与民间资本之间合作的目的,在于提高民间资本参与环境基础设施治理的积极性。市场经济的发展使农村集体经济实力得到不断壮大和增强,并使农村集体经济组织通过特定方式实现一定范围内农村环境基础设施建设的参与,但所占比例同样不大。通过与政府部门的合作,能够减少参与盲目性,提高参与效率,实现环境公共产品的多样化供给。

    竞争关系。竞争关系主要体现在政府部门与民间资本之间的竞争以及民间资本相互之间的竞争,竞争目的在于实现农村环境基础设施供给的有效性和低成本供给。民间资本在提供环境公共产品方面具有信息灵敏、运作灵活、成本低、速度快的竞争优势,更容易获得农民的支持和认可。另外,民间机构数量较多,不同机构在提供同类具有潜在营利性环境公共产品时,相互竞争不可避免。

    节点关系。农村环境基础设施多中心治理主体间关系的实质是网络节点间关系,不同治理主体就成了不同类别的网络节点,各主体之间的关系总和就成为治理网络的节点间关系。其中,政府处于网络的中心节点位置,是治理活动的发起节点,控制着治理网络的发展方向。完善的农村环境基础设施治理网络,需以政府部门为中心节点,保持与民间资本、集体组织、农民个人等异质节点长期的、持续的、稳定的关系,促进其他异质节点对多中心治理网络的支持。

    农村环境基础设施多中心治理主体的职责与义务

    政府部门的主要职责有:一是制度设计,各级政府通过放宽市场准入限制、消除体制性障碍、改革行政审批制度、打破行业垄断、提升服务质量、给予同等待遇等政策措施,吸纳其他治理主体尤其是民间资本和农民个人有效介入设施供给。二是组织实施,各级政府应尽量克服农村环境公共项目应用过程中的技术风险、经营过程中的财务风险以及低于预期收益的利润风险,提高各类主体的治理效率。三是管理监督,在多中心治理框架下,各级政府应承担对其他治理主体管理与监督的职责,保证其他治理主体从环境公共利益和农民自身需求出发,履行治理权责与义务,并推动多中心治理网络不断优化。

    民间资本参与设施治理,主要通过与政府建立公私部门伙伴关系方式来实现,其权责义务体现在:获取优惠,民间资本借助政府承诺降低环境公共项目融资难度,并获取税收优惠,享受贷款担保,克服环境公共品产权关系制约,从而避免运营风险。选择方式,民间资本可以通过合同承包、特许经营、产权变更等多种方式,实现与政府部门合作供给环境公共产品。履行契约,契约所规定的公私部门的合作内容是双方合作的基础,公私双方必须恪守契约、履行义务。

    农民个体的责任义务体现在:自主供给,与自身生活密切相关的环境基础设施项目、不可或缺而又无法通过其他途径筹资建设的项目,根据受益者负担原则,农民同时具备筹资者与受益者双重角色,可以通过自主供给的方式满足实际环境需求。密切协作,政府部门、民间资本、集体组织等其他治理主体在提供环境公共产品时,农民具有配合、支持、协作的义务,以保证设施项目建设、运营、维护的顺利进行。

    集体组织的责任义务体现在:补充供给,村级范围内部分无法通过政府公共财政实现、具有纯公共品属性的环境基础设施供给,应主要由村集体组织提供,从而与政府部门供给形成对应和互补。沟通媒介,村集体组织负有将农民个体同政府部门联结的义务,充当中间人角色,及时反馈各种信息,起到沟通双方纽带和桥梁的作用,从而保证设施的有效供给。 

    (作者单位:咸阳师范学院经济与管理学院)

    【注:本文系陕西省教育厅科研计划项目“陕西农村环境基础设施多中心治理的模式选择与机制创新”(项目编号:15JK1791)的阶段性研究成果】

    【参考文献】

    ①刘爽:《新型城镇化视域下农村基础设施建设管理的创新模式》,《农业经济》,2016年第4期。

    责编/贾娜    美编/于珊

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