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宋代官员绩效考核制度的亮点和弊端

《 人民论坛 》(

    安国楼    李天舒

    【摘要】宋朝官员绩效考核对唐朝考核制度进行了继承与创新,在考核方式、考核内容、考核结果运用和考核监督方面形成了比较成熟的网络。虽然宋代官员绩效考核制度具有明显的阶级属性和时代局限性,但还是具有一些闪光点值得我们借鉴。

    【关键词】宋代  绩效考核  制度    【中图分类号】K825.81    【文献标识码】A

    宋代官员绩效考核重点突出,过程严谨,监督有效,形成了一套多层次、全方位的绩效考核监督体系,其中很多思想和做法是值得我们学习借鉴的。

    宋代地方官员绩效考核以人口和经济发展作为依据

    宋代建立的地方官员考核沿用的唐代考核地方辖区内人数增加的考核方法,并将农业发展和税收财富作为辅助考核内容,在当时历史条件下,这种考核方法具有一定的先进性。首先,这种考核方法是将地方人口和经济作为两个重要指标对官员进行考核,既能够量化也方便统计,在考核过程中操作简便、便于排名。从制度形成的背景来看,这种地方官员绩效考核制度也是由当时的经济发展水平和经济结构决定的,宋代非常重视农业发展,并从农业生产中获取绝大部分国家收入,农业生产决定国家税赋,耕田和农业人口的增减都直接影响到国家收入,地方官员绩效重点考核的还是人口和农业发展,并以此作为官员升迁降级的依据。

    其次,随着宋代商品经济发展,在官员绩效考核制度上也适当进行了改革和调整,将官员辖区内的酒、盐和茶也作为考核内容,并随着经济发展逐步提升比重。地方州县是宋代社会治理的关键,因此在绩效考核主体上也主要针对州县一级官员进行考核,并随着政绩进行调整。

    宋代官员绩效考核存在等级划分过于简单等问题

    从本质上来看,宋代官员的绩效考核制度主要是为了维护封建统治,是按照当时的封建统治者的要求进行国家治理,因此在实际考核中还存在一些弊端值得我们注意。

    一是考核结果等级划分过于简单。宋代官员考核结果一般根据官员在地方治理的现实情况划分为上中下三个等次,因此很多地方官员在考核过程中都是中等等次,长时间的中等等次让他们感觉向上升无望,只要不退步到下等次就可以放心为官,这就造成部分官员开始对本职工作不上心,得过且过的州县官员不在少数,从本质上看这就是制度本身的局限性造成的。

    二是官员升迁论资排辈现象严重。宋代虽然十分重视对官员考核,但在升迁上还是更加注重官员的年资,对于政绩考核结果只是作为重要参考,这就从根本上弱化了官员绩效考核的结果运用,从而导致很多官员在任期间并没有将发展地方经济作为主要工作方向,转而则是向上找好靠山,随时准备升迁。

    三是政绩考核不实。宋代官员绩效考核主要看地方官员在功绩和品德上面的记载表现,因此很多官员常常贿赂考核官员,很多考核官员也就没有按照制度进行执行,直接导致地方官员可以在绩效考核中作假,虚报辖区内的政绩,为自己捞取政治资本。

    四是监督核查执行差。宋代针对官员政绩考核监督下发了很多制度和命令,但由于整个宋代官员过多,内部盘根错节,很多自上而下的检查命令根本得不到有效执行,逐渐形成的下级不举报,上级不追究现象,国家统治者更愿看到官场一团和气,因此从整体看,宋代政治风气过于保守,监督核查得不到有效落实。

    宋代官员绩效考核制度的闪光点

    虽然宋代官员绩效考核制度具有明显的阶级属性和时代局限性,但在考核方法、考核内容、考核结果运用和监督检查等方面还是具有一些闪光点值得我们借鉴。

    一是考核方法更贴近基层。宋代官员考核方法主要采用磨勘制和历纸制,考核从基层官员开始,注重挖掘基层优秀人才,能够有效约束基层官员,促使他们更加廉洁奉公,忠于朝堂。历纸制让皇帝对地方官员的绩效考核有一个基本掌握,皇帝根据官员表现,按照实际功绩都能够给予一定升迁机会,加强中央统治,同时也能够制衡朝中官员结党营私、腐败贿赂等问题。

    二是绩效考核内容个性化。宋代对于官员考核体系更加系统完备,对不同职务的考核标准和考核内容都有所区别,县级主要以“四善四最”为考核内容;盐税和漕运都有其具体考核内容和考核细则;绩效考核随时根据职能岗位变化而进行相应调整并注重量化。特别是针对地方官员考核,详细到辖区内,人口数量、耕地数量、税赋情况、社会治安情况等等,在对今年考核结果出来之后,与上一年进行对比,最终能够看出官员一年内执政水平。

    三是考核结果有效运用监督约束得当。从考核结果运用上看,虽然官员提拔任用多是按照资历和年限,对于考核结果运用多起到参考作用,但考核结果同时还与地方官员的奖惩和晋升进行了结合,在一定程度上对防止不正之风、抵制拉帮结派还是起到积极作用。从监督约束角度看,宋代将考核监督制度进行结合创新,形成绩效考核与监督之间相互制约局面,加强了官员任职行为监督,在一定程度上制约了以权谋私行为。

    宋代官员绩效考核制度对完善我国公务员考核制度的启示

    一是要充分借鉴绩效考核方法,提升公务员考核的科学性。宋代绩效考核办法具体明确,确保了考核的客观性和科学性。因此,在我国公务员绩效考核过程中应该细化考核方法,对考核方案、考核实施、考核过程、考核结果都应该细化明确,将责任落实到人,按照考核步骤按部就班的进行绩效考核。结合定性考核和定量考核方式,既能够准确把握公务员的道德水平和职业素质,同时也能够掌握公务员一年来的工作成绩和主要贡献,提升公务员考核的科学性。

    二是要充分借鉴绩效考核内容,提升公务员考核的针对性。宋代官员考核内容是根据岗位而设定,考核更具有针对性和时效性。因此,我国公务员考核体系应该在考核内容上有所改革,改变传统公务员考核千人一张表的考核现状,对于领导干部应该着重考核领导能力和协调能力;对于一般科员应该重点考核业务能力;对于服务性窗口工作人员应该将群众满意度和工作效率作为重点考核内容。构建起多层次、全方位有针对性的考核体系,提升公务员考核的针对性。

    三是要充分借鉴绩效考核结果的运用和监督,提升公务员考核的公正性。宋代虽然没有将考核结果运用贯彻到底,但对于我国公务员绩效考核仍然具有十分重要的借鉴意义,当前我国公务员队伍中,干部提拔仍然存在论资排辈问题,对于组织考核提前和干部打招呼,一旦没有贯彻好组织意图,就被认为是异类。很多年轻的、有冲劲的干部就是在这样的考核体系下被埋没、被同化。同时要改进当前公务员绩效考核监督机制,将全面监督真正执行起来,让广大人民群众、社会团体、新闻媒体成为领导干部工作、服务、考核的监督主体,将监督主体意见作为公务员考核的重要一项,提升公务员考核的公正性。

    总之,宋代官员绩效考核具有其内在的特殊性,但研究宋代官员绩效考核思想和理论,对完善我国公务员考核制度仍然具有很大借鉴参考价值。因此,应取其精华、去其糟粕,批判性地借鉴宋代官员考核制度精华,推进我国公务员考核制度规范化、科学化建设。

    (作者分别为郑州大学历史学院教授,博导;郑州大学历史学院博士研究生)

    【参考文献】

    ①王文吉:《宋代著名法典中官吏考核制度之考证》,《兰台世界》,2014年第3期。 

    ②王晓龙:《宋史研究的一部新作——〈宋朝地方官员考核制度研究〉读后感》,《河北学刊》,2016年第2期。

    责编/张蕾    美编/杨玲玲

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