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拿什么守护粮食安全

《 人民论坛 》(

    魏光禧

    【摘要】粮食安全事关国计民生和经济发展,只有将粮食安全纳入我国法制化建设中来,围绕国际粮食贸易和国内粮食市场稳定发展构建我国粮食安全法律体系,实现我国粮食市场法制化运行,才是确保我国粮食安全的关键所在。

    【关键词】“逆全球化”  粮食安全  法律规制    

    【中图分类号】D90-052    【文献标识码】A

    “逆全球化”对粮食市场的冲击及中国角色

    “逆全球化”背景下,世界经济复苏缓慢,金融和自由贸易市场持续低迷,“逆全球化”已经成为世界各国关注的焦点问题,全球自由贸易和多边贸易体制是否依然坚挺,世界粮食安全是否能够得到长久保障,这些问题都时刻触动世界各国神经。以2016年国家放开玉米保护价格为例,东北地区作为玉米主要产地,玉米价格重新回归市场由原来的每斤一元钱直接下降到每斤5毛钱左右,甚至部分农村到2017年3月份还有玉米没有出售。从国家粮食储备看,所储备玉米不用新粮进入,足可以支撑一年使用量。玉米价格下降势必会重伤农民生产积极性。

    可见,当前我国粮食消费市场总体缺乏弹性,国内粮食生产、销售、加工多个环节联系不够紧密,我国粮食安全充满多项不确定因素,亟待制定相关法律对粮食进口、粮食生产、销售、运输、加工等多个环节予以规范,实现我国粮食进口多元化,减轻“逆全球化”对我国粮食市场冲击,缓冲国家粮食价格对国内市场的波动和影响,以法律规制为抓手,重新规范我国粮食市场运转,构建我国粮食安全的长效机制。

    中国作为世界上重要的粮食进口国,在世界粮食贸易中扮演重要地位,在实际贸易过程中,由于受到“逆全球化”影响,中国粮食市场也受到来自多方因素影响,特别是我国加入WTO之后,在进一步深化对外开放的同时,推动了我国农业现代化建设。中国作为经济全球化的重要支持者,在推进经济全球化过程中扮演重要角色,在处理国际重大事务中话语权分量逐渐增加,各国也非常认同中国智慧和中国方案,特别是提出一些诸如“一带一路”、“命运共同体”等国际发展新思路,有力地促进了经济全球化进程,对“逆全球化”和个别国家的贸易保护予以强力回击。

    “逆全球化”下,我国粮食市场开放要适中,粮食进口要适度

    加入WTO以来,粮食安全一直成为人们关注的焦点,我国农业市场开放也成为社会关注的重要问题,随着我国农产品进口量逐年增多,国内市场不断出现动荡调整,部分农业相关产业在外部市场的冲击下已经彻底沦陷。而农业国际化是解决我国粮食问题的关键途径,针对“逆全球化”我国粮食安全法律体系如何构建,这些问题都值得我们深入研究和探讨。

    从2004年中国农产品贸易开始进入贸易逆差时代,截止到2016年12月我国农产品进口额已经达到1115亿美元,贸易逆差已经达到385亿美元。在“逆全球化”背景下,受到价格倒挂因素影响,国内农业生产成本居高不下,我国农业正处于高投入、高产出的尴尬境地,国际粮食市场对我国粮食市场形成了严重冲击。同时也有学者将其作为一种“危险”信号,对此我们应该理性分析从容应对,一方面要加强农业对外开放的战略统筹和法律支撑。当前,我国粮食市场,从生产、流通、加工、对外贸易多个环节可以看出存在部门分割、管理缺失、法律支撑不足等问题。因此,应该通过粮食法律体系构建,提升粮食市场管理水平,理顺生产、流通、加工多个环节职能分工,通过法制化建设弥补管理中的不足。

    另一方面,国际粮食市场波动明显加强,显性因素与隐形因素多重叠加,非传统因素日益复杂,面对错综复杂的国际粮食市场,显然我们还缺少必要的风险管理机制,还缺少针对粮食对外开放的法律约束机制。

    因此,从我国国情出发,我国粮食市场开放要适中,粮食进口要适度,不能过分依赖国际粮食市场,只有确保口粮牢牢掌握在自己手中,我国的粮食安全才能真正的实现。在经济新常态下,粮食安全才是我国经济结构调整和改革不断深化的根本保证,应该从我国粮食安全实际和粮食市场开放具体情况出发,制定我国粮食安全法律法规。

    粮食安全立法滞后于现实需求,法律缺乏针对粮食市场对外开放的内容

    近年来,受到“逆全球化”影响,世界主要粮食价格出现剧烈波动,粮食价格持续走低,同时我国主要粮食作物保护价格全面放开,让市场决定粮食价格,粮价持续走低。在双重作用下,国外粮食作物想通过多种途径进入我国粮食市场,而我国粮食市场本身又管理不甚完善,这势必会造成对国家粮食安全的冲击,加之我国粮食安全法律制度缺失,进一步加剧了国际市场对我国粮食安全的冲击。

    一是粮食安全立法滞后于现实需求。现行的几部粮食安全法律从本质上并不属于真正意义上的安全基本法。从相关法律对粮食安全的法律规定上看,在对粮食生产、流通和消费等多个环节缺乏详细的法规规定,很多法律条款线条都比较粗糙,缺乏实际指导意义,从而显得法律规范零散混乱。加之,我国首部《粮食法》从2012年就开始进入征求意见阶段,至今仍然未发布,这无疑是对我国粮食安全法律体系构建的一种遗憾。

    二是现行我国粮食安全法律法规缺乏针对粮食市场对外开放的内容。我们加入世界贸易组织时间也已经不短,我国粮食市场参与国家粮食贸易时间更为长久,在“逆全球化”这样的时代背景下,我国尚未有一部粮食安全法律是针对粮食市场对外开放,很多法律规定多是散落于不同法律条文中,对我国粮食市场参与国际竞争缺乏指导意义。加之,国家粮食政策调整,多以文件形式加以规范,更不利立法工作的开展。

    我国粮食安全的法律规制实现路径

    作为世界粮食贸易的重要主体,我国粮食安全应该按照依法治国思路,形成我国粮食安全法律体系,特别是对于我国粮食市场参与国际竞争更应该站在国际视角下,形成相关法律规制。随着综合国力的提升,我国在世界粮食贸易中的话语权稳步提升,构建我国粮食安全法律体系,也有利于提升话语权的权威性和科学性。

    一是加快我国首部《粮食法》的出台工作。从我国首部《粮食法》征求意见稿中能够明确看到,国家和市场共同在粮食生产、流通和消费等多个环节中发挥作用,既有利国家对粮食安全的整体把控,也有利于推动我国粮食从生产到消费的市场化进程,对我国粮食安全法制化建设以及粮食安全法律体系构建都将起到基础性作用,以此为法律基础制定相关配套法律法规,进一步提升我国粮食安全的法律保障。

    此外,还要构建长期保障粮农利益的法律体系,“小康不小康,关键看老乡”,因此要从法律体系上赋予农民更多利益,尽量满足其利益诉求。一方面要进一步完善我国耕地保护法律体系,确保我国耕地18亿亩红线不动摇,加快土地确权,实现土地使用权合理有序流转。另一方面,要进一步完善粮食补贴机制。因此,要稳定目前国家针对农民的补贴政策,同时要将粮食补贴同粮食价格变动有机融合,实现农民的增产增收。

    二是在法律体系构建上平衡政府与市场关系。在立法层面应该站在国际化视角,将全球化和“逆全球化”因素都充分考虑进来,提升法律体系的国际化水平。要着眼于我国粮食未来发展,充分发挥法律规制在粮食安全的重要作用。

    (作者单位:华中科技大学法学院)

    【注:本文系重庆市教委科学技术研究项目“重庆3D打印产业发展与知识产权保护机制研究”的阶段性成果】

    【参考文献】

    ①刘军红:《回眸2016:“逆全球化”与新“全球化”》,《紫光阁》,2017年第1期。

    ②景丹阳:《西方国家的逆全球化危机和“驯服”全球化》,《国际展望》,2017年第1期。

    ③朱勤、勤裴晗、高铁生:《经济全球化视野下跨国粮商对我国粮食安全的影响》,《经济研究参考》,2015年第56期。

    责编/张蕾    美编/杨玲玲

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