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海洋环境协同治理的路径构建

《 人民论坛 》(

    梁  亮

    【摘要】应对海洋环境突发事件,走出海洋环境治理的困境,除了要发挥好政府在治理中的主导作用外,还应当进一步转变治理策略,积极推进政府主导治理向政府、社会、公众协同治理的转变,构建一种政府互助、公众参与、社会协助的海洋环境治理新格局。

    【关键词】海洋环境  治理  协同治理    【中图分类号】D913    【文献标识码】A

    良好的海洋生态环境是人与自然和谐发展的基本要求,也是经济社会可持续发展的重要保障。然而,海洋经济的发展给海洋生态环境带来了巨大压力,目前我国海洋生态环境已经不容乐观,海洋环境治理中的问题也日益凸显。

    海洋环境治理存在治理主体单一等问题

    海洋环境治理主体构成单一。我国海洋环境污染治理主体构成较为单一,长久以来都是以政府为主导进行治理,具体涉及到环境保护、海洋、海事、渔业等行政主管部门。实践中,海洋环境的治理虽然已经出现合作,但也主要是政府之间的合作,还没有涉及到政府和社会组织、公众的分工协作问题。这种合作往往体现为“互助”的合作形态,一般是临时性的、松散的、没有固定的协作机制,只是为了解决某个临时性的突发问题而联系在一起。

    海洋环境治理相关制度不够完善。治理过程中依然存在着治理主体之间信息不通畅、治理措施不协调的现象,陆海联动的海洋环境治理机制有待进一步推进和完善。海洋环境的治理,尤其是协同治理,往往涉及方方面面的事务及职权、职责,需要相应的海洋环境保护法律制度来明确。法律规范的缺失,在一定程度上导致了地方割据、无序竞争、利益分配不均衡等问题,政府间的合作治理容易陷入僵局。

    海洋环境监管能力依然不足。海洋环境监测是海洋环境监管的重要保障,但目前我国的海洋环境监测网络覆盖的范围和覆盖的要素还不够全面,信息化水平以及信息共享程度不足。各级监测经费比较有限,监测数据的利用、协调配合不充分,海洋环境监测整体能力还比较薄弱。海洋环境风险管控能力和应急能力有待提高,海洋环保执法队伍有待充实,执法能力、监管手段也是海洋环境治理中的一块短板,尤其是政府间联合执法、协同监管的能力亟待加强。

    构建政府间相互协同、公众有效参与、社会组织深入协助的海洋环境治理新格局

    面对新形势、新任务,海洋环境治理除了发挥好政府的主导作用外,还应当进一步转变治理策略,从政府治理走向政府、社会、公众的协同治理,构建一种政府间相互协同、公众有效参与、社会组织深入协助的海洋环境治理新格局。

    海洋环境突发事件的应对需要进行协同治理。海洋环境突发事件具有不可预测性,往往传播速度快、涉及面广、危害大。虽然海洋环境突发事件的应对方法有很多种,但毫无疑问的是“单兵作战”的治理模式时常会捉襟见肘、治标不治本。只有积极建设应急指挥平台、加强发挥综合协调机构的作用,提高各方主体的参与意识和参与治理的程度,完善海洋环境保护相关法律制度、加强信息沟通和共享,实现协同共治,才能在最大程度上预防风险,为经济社会发展保驾护航。

    海洋环境污染的特性决定着海洋环境需要协同治理。因海水具有流动性,决定了海洋环境的治理不是某一个区域的分内事,仅凭自己的力量难以有效治理。海洋环境污染一般会涉及到多个地区,只有这些地区的管理机构协同合作才能有更好的治理成效。但是,由于不同行政区域的主管部门之间利益诉求不同,会使各个治理主体往往为了追求自己的利益,而推卸治理的责任。相关行政区域之间海洋环境的治理主体,需要明确他们之间的权利和义务、职权职责,协同合作、互助共赢。

    走出当前海洋环境治理困境需要协同治理。当前,我国跨行政区的海洋环境治理面临许多困难。影响合作治理效果主要因素是在治理过程中,治理的主体构成比较单一,合作的方式比较有限,合作程度比较低,合作中沟通不顺畅,合作过程中受到地方主义的影响比较明显。协同治理要求不仅仅是简单的合作,需要有共同的治理目标,有协同治理的协调机构、协同的动力来源以及协同的绩效评估。只有形成了一个长期的、稳定的、深入的协作与互动,才能打破传统海洋环境治理遇到的各种局限,满足当前海洋环境治理的特殊要求。

    海洋环境协同治理困境如何突破

    海洋环境协同治理新格局的形成,需要构建一种超越于合作的协同机制。新机制可以充分吸收发达国家海洋环境治理的先进经验,推进公私合作治理,探索实行治理承包制,明确权利义务,加强信息的沟通和平台建设,扩展企业、社会、公民参与治理的途径、方式、方法。大数据是创新社会治理的重要工具,也是提高社会管理民主、高效的最佳途径。协同治理机制的构建可以探索将治理主体之间的协同与大数据有机结合,充分利用大数据分析指导治理过程,增强协同治理手段的针对性和有效性,提高资源利用效率,提升协同治理主体之间的协同度。

    让公众实质性地参与治理。公众对海洋环境的关注随着公民意识的觉醒也越来越多,海洋环境治理的情况与效果往往与他们的生活息息相关,他们对身边的环境状况较之于以前,关注和参与的热情已经有了大幅度的提高。海洋环境治理是一个长期的过程,是一项系统的复杂的工程,不能一蹴而就,需要多方的参与。

    目前,关于海洋环境治理方面有关公众参与的法律规定主要散见于《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律文件之中。但是,这些规定主要是原则性的和概括性的规定,公众参与还主要是消极被动的参与,往往表现为对已经发生的污染进行建议或投诉。就目前制度设计层面而言,我国的环保参与制度还不够完善,对公众参与的方式、阶段和效果现行海洋环境保护法律制度都没有明确规定。社会公众遇到海洋环境问题,虽然比较关注,但一般都持观望态度,对政府的依赖程度非常高。鼓励公众关心身边的海洋环境问题,但是参与治理不等于发牢骚,更不等于无理取闹。有效参与的前提是知情,要开放更为广泛的渠道,便于公众查询、了解相关情况、便于公众反映意见、便于公众监督举报,提高公众参与水平、参与效果和参与能力。

    积极推进政府间的协作治理。我国海洋环境污染治理地方政府间协调机制的构建,可以按照电子政府的技术路径,以政府联盟为组织形式,以利益再分配作为补偿机制进行构建。打破“政治型界墙”追求共同利益是促成合作的重要因素,层次与方式多样化是深化合作的重要途径,而完善的法律体系是合作实现的制度保障。

    多元治理主体的协作需要更新治理观念,推进从政府主导到公私合作治理的转变,时机成熟可以推动环境治理的外包。传统治理模式下,政府主要是找到问题,研究什么是最好的解决办法并加以实施。现在,政府还应当考虑谁去做,如何控制成本,提高治理的效益。

    发挥社会组织在海洋环境治理中的作用。相对于其他发达国家而言,我国目前有关海洋环境保护的非政府社会组织数量还比较少、资金和专业人员也非常短缺,发挥的作用比较有限。海洋环境的治理,政府应发挥主导作用,但不应当完全依赖于政府,需要在引导和培育社会组织方面下功夫。

    我国海洋生态环境治理存在的治理主体权责配置、治理政策执行、治理整合机制和治理信息共享机制的“碎片化”现象,使得海洋生态环境治理效率低下。要将政府、社会组织、公民等在内相关的主体纳入到海洋环境治理体系当中,合理分工,让政府承担自己本应履行的职责,也让社会组织和公众履行好其应尽的义务。科学分析,采取适当的治理方法,提高治理效率,减少治理成本,实现海洋生态环境治理成效最优。

    (作者单位:宁波市行政学院)

    【注:本文系2016年度宁波市社科规划课题“推进宁波渔场修复的海洋环境治理问题研究”(项目编号:G16-ZX37)阶段性成果】

    【参考文献】

    ①陈莉莉、景栋:《海洋环境污染治理中的府际协调研究—以长三角为例》,《浙江海洋学院学报》,2011年第2期。

    ②闫海波:《用大数据创新社会管理模式》,《人民论坛》,2016年第12期。

    责编/孙垚    美编/杨玲玲

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