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公共服务供给绩效的提升之道

《 人民论坛 》(

    杨  柳

    【摘要】要建设人民满意的服务型政府就要提升公共服务供给绩效,满足人民日益增长的公共服务需求。通过建立多元主体的公共服务供给体系,以需求为导向的公共服务供给制度,以规范化的制度要求约束公共服务供给行为,从而提升公共服务供给绩效。

    【关键词】公共服务  供给绩效  多元主体    【中图分类号】D630    【文献标识码】A

    近年来,人民群众对公共服务的需求越来越难以满足,具体体现在对数量要求越来越多、质量越来越高、形式越来越多样化、内容越来越个性化。以政府作为单一主体的公共服务供给模式由于其存在效率低质量差等问题,已经不能满足人民群众对公共服务的需求。

    建立多元主体的公共服务供给体系

    19世纪后期,西方各国纷纷建立起了社会福利制度,政府承担了公共服务供给的全部责任。政府包办式的公共服务供给制度存在效率低、官僚主义滋生等“政府失灵”的弊病。西方各国开始创新公共服务供给方式,开始了公共服务的市场化改革进程。但是,市场机制在公共服务资源配置中显然出现了“失灵”的现象,因为“没有消费者自愿为可以免费享用的服务付费”。对于非竞争性和非排他性的公共服务来说,每个人对该产品的消费不影响对他人的供给,但是无法将任何一个享受者排除出去,或者该排除的成本太高了,以至于我们无法支付。无论是市场机制还是社会机制都不是“万灵药”,在公共服务中单纯依赖某种机制创新难以解决问题,很多时候只不过是一种失灵代替另一种失灵而已,最后得到的依然是一种次优结果。因此,公共服务领域的市场化改革将目光投向非政府组织,开启了多元治理的序幕。世界民营化大师萨瓦斯指出,政府的职责是掌舵而不是划桨。这实际上是一个分工合作的问题,政府和社会组织形成资源互补关系,共同完成公共服务供给。掌舵就是要合理配置公共资源,完善公共服务规划,集中精力做好决策工作。而具体的服务性工作就是划桨,将政府不擅长而社会组织有能力承接的公共服务生产承包给私营企业和非营利性机构去做。

    另外,长期以来企业被认为是市场经济的主体,其核心职能是获取利润,被排除在公共服务生产之外。企业承担社会责任的方式也比较单一——捐款,而这种企业“割肉”式的公共服务供给并不具有可持续性。实际上,企业追求利润、崇尚效率的特点能够很好的弥补政府在公共服务供给中存在的效率低、成本高等弊病。在公共服务供给体制改革中,企业也被拉入公共服务供给者的行列视作公共服务的供给者之一,形成政府与社会资本合作(ppp)模式进入公共服务生产领域,创新的采用商业手段解决社会问题,弥补了政府资金不足、管理能力欠缺等问题。

    以需求为导向的公共服务供给制度

    “需求过剩”与“供给真空”并存的矛盾是制约公共服务供给效率的关键因素。究其原因主要在于公共服务需求信息不能有效进入公共服务决策环节,存在“替民做主”,“想当然、自以为”等问题,使得公共服务需求与公共服务生产脱节,公共服务决策者与民众参与的脱节。一些学者认为,我们需要采用一种机制建立起公共服务决策与人民群众需求之间的联系,因此他们重视公共服务的需求表达机制。他们认为将需求信息调查与需求表达结合起来,构建一种有效的需求表达机制使社会成员充分地表达其真实偏好,就可以有效地解决需求表达机制与公共服务决策机制脱节的问题。他们将研究的重点放在需求表达的渠道上,主张建立自上而下和自下而上相结合的需求表达方式。

    显然,需求表达渠道的畅通并不能从根本上解决需求与供给不对称的问题。需求被表达并不等同于需求被满足,需求表达仅仅是需求满足的第一步。个人在表达公共服务需求的时候总是从个人的实际需求出发,并不会考虑需求有效性和可行性。公共服务是面向大众的,必须符合绝大多数人的利益需求;公共服务的生产受到客观条件的限制,必须符合客观经济社会发展规律;公共服务能否被提供受到公共服务供应方生产能力的约束,必须在公共服务生产者的能力范围之内,也就是说并不是所用的公共服务需求都能被实现,只有有效的公共服务需求才有被满足的可能性。因此,公共服务需求管理应该包括以下几个环节:需求采集、需求分析、需求传递,与此同时还需要对制度建设、技术支持等辅助工作进行需求管理活动。

    规范化的公共服务供给制度

    规范化的制度是各主体参与公共服务供给合法性的证明,没有相关的法律法规,各主体参与公共服务供给就失去了合法性的基础。另外,规范化的制度是保证参与公共服务供给的各主体能够按照一定的秩序,有序的、规范的提供公共服务产品。规范化的公共服务供给制度应该包括以下几个方面:

    一是公共服务供给主体的筛选制度。公共服务市场一旦放开会有大量的社会组织、企业涌入,使得供给主体出现层次不齐、鱼龙混杂的局面。因此,需要对社会组织、企业参与公共服务的条件作出约束,防止不合格的、不负责任的社会组织、企业进入公共服务生产领域。公共服务供给主体的筛选制度不应是理想化的标准状态。应该根据社会组织、企业的实际发展状况制定,同时还要考虑到通过公共服务生产社会组织、企业也会得到提升,因此要重视社会组织、企业的发展潜力。

    二是建立多方参与的绩效评估机制。公共服务产品首先需要满足人民群众的需求,要能够及时准确的对公众需求作出回应。人民群众是服务的直接受益人,也最有权利对公共服务做出评价。因此,在公共服务供给绩效评估中要充分尊重人民群众的意见,以人民群众的满意度作为第一标准,避免政府既是“运动员”又是“裁判”的尴尬身份。另外,公共服务具有公共性。 从现代政府治理的基本逻辑的角度来看,“政府存在的目的是为了维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益”,公共服务的生产与供给必须严格遵守公共性的逻辑要求。公共服务绩效的考核也要以社会净福利的增加作为衡量标准。

    多元供给主体间战略合作关系的构建

    随着公共服务供给方式的多元化,社会组织、企业等公共服务供给主体被引入公共服务供给领域,政府与社会组织、企业无可避免需要更多的合作。他们之间的关系也成为制约公共服务供给效率的关键因素之一。政府与社会组织、企业的关系合作越是深入,公共服务供给中可调动的资源就越丰富,公共服务供给的绩效也就越好。在研究政府与社会组织、企业关系中以“委托代理”理论和“资源依赖”理论为主,依照这两种理论所建立起的政府与社会组织、企业之间的关系无法克服公共服务供给中缺乏系统性、联合性,单个主体“单打独斗”的缺陷。委托代理关系和资源依赖关系只能帮助政府与社会组织、企业建立相对稳固的关系,为社会组织、企业参与公共服务供给找到合理性的证明,并不能提升公共服务供给的绩效。

    要提升公共服务的绩效,要从对公共服务特点的研究开始。公共服务产品都具有周期长、社会效益显现慢、规划与生产涉及面广等特点。比如环境保护,按照我们现有的体制是由政府出资给政策,通过委托代理的方式交由某个社会组织去生产。但是想要环保知识宣传真正起到成效,就不仅是一个组织能够完成的。这里就需要政府与社会组织、企业以及社会公众建立一种战略合作关系,使各参与主体形成系统性的、整合性的、连贯的公共服务产品输出,以形成合力实现公共服务绩效提升。

    (作者单位:陕西省行政学院)

    【注:本文系陕西省行政学院院级课题“陕西省公共服务供给绩效评价及其改善策略研究”(项目编号:YKT17002)阶段性成果】

    【参考文献】

    ①张文礼:《合作共强:公共服务领域政府与社会组织关系的中国经验》,《中国行政管理》,2013年第6期。

    ②杨寅、王辉:《公共行政学》(第二版),北京:北京大学出版社,2009年。

    责编/孙垚    美编/杨玲玲

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