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唐宋官员监察制度历史镜鉴

《 人民论坛 》(

    党会先

    【摘要】唐宋时期非常重视对官员的监察,一方面皇帝会派遣御史或监考官对地方官员的工作情况进行考课和监督,将考核结果作为提拔重用官员的重要指标,另一方面又允许官员之间相互控告检举,防止舞弊和贪污问题发生,其最终目的就是维护皇帝的权威和统治地位。

    【关键词】唐宋时期  官员  监察制度  当代价值    【中图分类号】J211.23    【文献标识码】A

    我国古代官员监察制度开始于战国时期,到唐宋时期达到顶峰,这一制度对考核地方官吏,加强地方官员管理都起到了一定积极作用。特别是唐宋时期官员监察制度内容详细、程序合理、德才兼备、标准统一,对于清理贪腐巩固中央集权起到巨大推动作用。监察制度主要是对官员任职期间的履职尽责和执行国家法纪方面等工作进行考核监督,这种考核监督的最终目的就是维护皇帝的权威和统治地位,其作用就是推动国家机器正常运转。为此,唐宋时期非常重视对官员的监察,一方面皇帝会派遣御史或监考官对地方官员的工作情况进行考课和监督,将考核结果作为提拔重用官员的重要指标;另一方面又允许官员之间相互控告检举,防止舞弊和贪污问题发生,这些古代监察制度虽然具有一定的局限性,但从考核机制和考核内容上看还是具有一定的积极意义和借鉴价值。

    唐宋官员监察制度的主要特点

    唐代是我国科举制度的巅峰,同样在官员监察制度方面也具有其特有的优势和特点。从官员监察的范围看,既包括朝堂上的文武大臣,也包括地方的大小官吏,不论身份高低都要接受朝廷的考核和监察,每年都要举办一次小型考课对官员进行考核监察,每四年举行大型考课对官员进行考核,皇帝亲自对三级品阶以上官员进行考核,考功司专门服务四级品阶以下朝廷之外的官员。到武则天时期,朝廷又增设了监考使一职位,由门下省和中书省共同选派二人组成,负责监察考课,这一制度一直延续唐朝后期,对后续唐代监察制度的完善和运行起到了积极作用。特别是随着唐朝对监察制度的不断完善,形成了流内和流外两种考核标准,并形成了《四善二十七最考课法》,这一制度既对德义提出了要求,又对公平和勤政提出了标准。二十七科之最则针对官员的职位不同设置了不同的标准和绩效目标,详细的设置了不同官员的监察内容。对于流外官员则按照四等考绩作为考核标准,对官员进行考核,同时还按照考课程序进行初考和复考。

    唐代监察制度呈现出以下三方面特点,一是监察制度和考课制度更加法制化,《唐六典》作为官员政书,考课制度作为其中重要内容,让唐朝考课制度更加法制化,增强了官员考核的依据性和权威性。二是考课和监察制度更加具体规范,经过唐朝对监察制度的不断完善,形成一套标准规范,层次明晰,操作性强的监察制度。三是唐朝监察制度更加注重法制性,并严格按照相关制度对官员政绩考核,监察体系更加稳定、公平、公正。

    宋代延续了唐朝的监察制度并根据宋代官员监察实际特别设立了审官院机构,对于其他地区的官员监察考核则成立了专门的考课院负责给地方的官员监察考核,并按照“四项之善、三科之最”的考核标准对各地方官员进行监察考核。其主要监察考核内容为治事、劝课、抚养三科内容,每年考核一次任期内稽考三次并根据考核结果作为任用或惩罚标准。监察考核方法主要有两种:一种是定期对官员的政绩进行考核,考核结果作为升迁依据。另一种考核方法则是日常考核,这种考核方式则是官员每天对自己的日常工作和政治得失进行记录,并交由上级主管官员,主管官员根据实际情况给予评判,作为之后监察考核的参照标准。

    宋代监察考核制度较唐代监察考核官员制度更加详细,在执行落实上也更加认真具体,这就为经验丰富政绩卓越的官员提供了升职通道,为基层官员打开了上升渠道。但也存在一些弊端,如这种考核制度更加注重论资排辈,时间靠到了自然就会轮到你提官升职,造成了部分官员只注重工作平稳,不敢改革创新,为宋代冗官弊病埋下了隐患。而加强日常考核则增加了上级对下级官员的管理权限,有时候容易成为排除异己的手段,但从廉洁公正层面来看也发挥了一定的监察考核的作用。

    当前我国公务员考核制度存在的不足之处

    一是考核形式大于内容。从目前看,我国公务员考核只有重要干部提拔重用或出现问题之后,组织、人事和纪检监察部门才会对被考核人进行考核监督。这一方面是由于我国当前公务员考核制度还不够完善;另一方面也是由于制度执行不到位所造成。从实际考核看,正常年底考核均有本人填写公务员年度考核表,并统一交由单位负责人事工作人员,送到组织部门存入个人档案。

    二是考核过程缺乏群众参与。现行的公务员考核工作虽然要经过民主测评和个别谈话环节,但由于组织人事部门工作任务需要在一段时间内完成本地区公务员考核任务,时间紧任务重,一些工作内容和程序都被简化,而缺少群众意见环节,对于测评结果一些单位为保持单位的统一性和稳定性,提前确定,测评之后结果也多由单位主要领导掌握,缺少群众参与的环节和时间,这种缺乏群众监督的考核很难令人信服,同时也容易滋生腐败。

    三是考核结果缺乏实际效果。我国公务员考核是干部提拔任用的重要依据,但在干部提拔任用过程中,组织部门较少参考公务员考核结果,大多是“一把手”根据实际工作情况和经验来向组织部门推荐。组织部门接受推荐之后,会例行对其档案进行查档。而组织部门更多地还是根据干部的实际情况和领导推荐形成干部材料,报送本地区党委讨论,一般本地区干部提拔任用多由一把手决定,更是很少参照干部考核结果。

    唐宋时期官员监察制度对当前我国公务员考核制度的启示

    一是要细化我国公务员考核内容和考核制度。唐宋时期的《唐六典》对古代官员如何考核和具体操作做出了明确规定,形成了闪耀着历史光辉的官员考核制度。新形势下,国家应该重视公务员队伍建设,严格落实公务员考核制度和相关规定,将庸政、懒政的干部清理出公务员队伍。顺应时代发展,进一步强化公务员考核的权威性和科学性,加强结果落实,让公务员考核制度成为干部能上能下的重要参考和科学依据。

    二是科学设置考核主体。当前我国公务员考核制度下,个别基层公务员考核主体成为了公务员本人,只要填一张表格考核就算通过,这完全是一种不负责的态度,组织、人事和纪检监察部门应该从实际出发,既抓党建工作又要抓公务员考核工作,将组织考核和群众认可有机结合,设置多元化考核主体,特别是要将人民群众纳入到考核主体之中,将干部的上级、同级和下级也纳入进来形成立体式考核体系。对于人民群众,要按照一定要求和一定比例纳入进来,特别是对于干部帮扶的精准扶贫户,一定要深入考察,群众不认可的干部不能通过称职考核线,按照组织规定严肃处理。

    三是要加强考核结果应用。考核结果必须与干部提拔任用相结合,对于公务员考核弄虚作假、虚报成绩的干部一定要坚决处理。要从党委开始重视公务员考核结果的运用,真正地让考核结果发挥出其应有的作用,不断提升公务员考核实效性、科学性和权威性。 

    (作者为遵义师范学院历史文化与旅游学院副教授)

    【注:本文系贵州省哲学社会科学规划2016年度一般课题(项目编号:16GZYB66)研究成果】

    【参考文献】

    ①纪亚光:《我国国家行政监察制度的历史演进》,《中国党政干部论坛》,2017年第2期。

    ②储建国:《中国监察制度及其理论的传承和发展》,《中国党政干部论坛》,2017年第2期。

    责编/张蕾    美编/宋扬

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