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英德国家安全体制的各自优势与劣势

——以国家安全机构设置为视角

《 人民论坛 》(

    李泓霖    张天奕  

    【摘要】“9·11”恐怖袭击事件之后,为了有效应对一系列非传统安全威胁,英、德两国都开始进行国家安全体制的改革,对现有国家安全机构设置也作出了调整。英国“扁平化”国家安全机构设置使其拥有强力的一线实务部门和反应迅速的运行机制,但出现了部门间协作能力差、信息壁垒等弊端;德国“官僚制”的集权式国家安全机构设置保证了整个系统明确的分工和高效的执行力,但也未能避免由于“官僚制”模式本身的结构性缺陷而导致的一系列问题。

    【关键词】英国  德国  国家安全体制改革  国家安全机构设置    【中图分类号】D815.5    【文献标识码】A

    冷战结束后,传统安全威胁和非传统安全威胁因素相互交织,国际形势和影响国家安全的问题出现了新的变化。尤其是“9·11”恐怖袭击事件的惨痛教训,促使西方各国重新审视和思考旧有国家安全体系的缺陷与不足,纷纷着手进行国家安全体制的改革。

    英、德两国国家安全机构调整和重构

    第二次世界大战之后,为了使国家免受战争的威胁,欧洲主要国家纷纷以原有的军事、情报及警察等相关机构为基础,整合相关资源,建设了现代意义上的国家安全体系。冷战结束之后,国际经济政治环境发生了深刻变化,以恐怖主义为代表的非传统领域因素取代了传统领域的军事因素,成为威胁国家安全的主要来源。“9·11”恐怖袭击事件对于西方世界的强烈触动和长久以来的恐怖主义隐患,促使英、德两国加快推进国家安全机构的调整与重新构建。

    英国——国家安全体系的“扁平化”调整。英国并没有一个单独机构负责所有方面的国内安全保卫工作,而是由内政部及其管辖下的多个机构共同承担。英国国家安全体系由内政部及下设的内阁办公室、税务及海关总署、交通运输安全及应急局、卫生防护局、交通部、工业贸易部及多个警察执法机构组成,多位大臣、部长及其领导的机构既有分工、又有合作,共同负责国家安全工作(如图1)。

    图1 英国国家安全机构图

    英国国家安全机构设置层级较少,从最高领导机构内政部到一线安全实务部门最多不超过四级;而进入新世纪之后的若干改革措施及新设的首相直接问责制度,缩短了领导部门和实务部门之间的距离,进一步加强了这种“扁平化”的趋势。

    “9·11”恐怖袭击事件之后,英国政府调整了国家安全战略思想。2002年,英国政府发布“部际反恐战略”,提出了“4Ps”(Prevent, Pursue, Protect and Prepare)战略思想。“4Ps”战略思想一经提出,就成为英国国家安全和反恐工作的指导思想。在这一思想指导下,英国国家安全机构也作出了相应的调整:2002年,时任英国首相托尼·布莱尔在内阁办公室下新设了安全与情报协调办公室,直接负责全局统筹危机管理和反恐工作。安全与情报办公室目前的主要工作重点是确保英国“部际反恐战略”的贯彻和实施;2003年,英国政府在“军情五处”辖下设立联合情报分析中心,其主要职责是对危害国家安全的潜在威胁和早期预警信息进行收集和评估。联合情报中心旨在打破部门之间的信息壁垒,将国家安全体系内的十余个政府部门管辖下的约一百个机构的情报信息进行整合和分析,进一步加强部门协作,为国内安全保卫、反恐、对外安全保卫工作提供长期的理论、技术、政策和实操方面的支持。

    德国——“官僚制”国家安全体系的不断强化。德国国家安全体系是以1949年《基本法》(德国宪法)为基础建立的,经过数十年的演变,形成了一个以联邦安全委员会为核心,由联邦、州、和地方层级的多个部门构成严谨的“官僚制”集权国家安全体制(如图2)。德国安全体系的最高领导机构是联邦安全委员会,其前身是成立于1955年的联邦国防委员会,成立后职能和地位几经变化,直至“9·11”恐怖袭击事件之后,其职权才得到空前扩展,成为德国安全体制的核心部门。联邦总理担任联邦安全委员会主席一职,其他成员包括联邦总理府主任、外交部长、内政部长、国防部长、司法部长、财政部长、经济合作及发展部长,主要负责授权对外军备、协调政府各部门安全政策、讨论或决定德国安全战略方向。

    图2 德国国家安全机构图

    “9·11”恐怖袭击事件后,为应对愈发严重的恐怖主义威胁,德国以反恐立法为先导,通过立法整合,进一步加强了集权式国家安全体系的构建。2002年1月,德国通过了《德国反国际恐怖主义法》,整合包括《联邦宪法保卫法》、《军事反间谋局法》、《联邦情报局法》以及《1975年能源安全法》等在内的二十余部安全法律。这二十余部法律基本覆盖了德国国家安全机构内的所有机构,从立法角度加强了德国国家安全机构的紧密性和整体性。《德国反国际恐怖主义法》至2007年1月到期后,德国又通过《德国反恐怖主义补充法》以做延续。近年来,德国又通过了《共同反恐数据法》和《空中安全法》,进一步通过立法手段将相关机构整合入国家安全体系之中。

    英、德两国国家安全机构设置的各自优势

    英国国家安全机构设置优势。英国“扁平化”国家安全机构设置简化了领导机构与实务部门之间的命令传达和信息反馈程序,这为国家安全各项工作的开展提供了两大优势:

    一是政策从制定到实施具有速度优势。国家安全机构层级的减少,使得领导部门制定的各项方针政策可以更快速地自上而下传达到实施机构,一线实务部门搜集到的情报信息也能更快速地自下而上反馈到决策机构。因此,英国在应对各类(尤其是恐怖主义活动所引发的)安全问题时,就具备了危机处理和应急反应方面的速度优势。

    二是有助于各部门、机构自身的能力强化。国家安全机构的“扁平化”可以使更多部门、机构接触到国家安全实务工作。在长期的一线工作中,各部门的信息、资源和工作能力都可以在实践中得到实时更新和优化。由于机构层级的减少,机构整体下沉,很多二级部门实现了决策机构和实务机构的一体化,这样一方面可以保证国家安全方针和政策的制定能够更切合国家安全的实际需要,更具有针对性和可行性;另一方面赋予各部门、机构更多的权力,可以增强部门、机构在工作中的内驱力,促使部门、机构完成自身能力的提高和强化。

    德国国家安全机构设置优势。不同于英国,德国国家安全机构呈现出高度的集权化特征。负责国家安全实务的六大机构的部长全部是联邦安全委员会的成员,而联邦安全委员会的主席又由联邦总理担任,这就使得联邦安全委员会在国家安全领域成为了一个集权机构。联邦国家安全委员会掌握着国家安全事务中的绝对权力,委员会及六大机构以外的国家安全部门权力极为有限。这种相对成熟的“官僚制”机构设置形式具有以下优势:

    一是国家安全系统具有极强的执行力。由于与国家安全工作相关的立法、决策、军事、警务等职权高度集中在联邦国家安全委员会,委员会以外的各机构和部门只有执行权而没有决策权,这就保证了各项国家安全方针政策一旦经由联邦国家安全委员会制定和发布,在实施过程中就不会遇到阻力,进而充分保障了国家安全系统的执行力。

    二是各国家安全机构分工明确、职责清晰。在“官僚制”集权模式下,德国各国家安全机构有着严格的权责划分。一个突出的表现就是军队、警察与情报部门的责任规划:德国联邦防卫军纯粹执行军事防卫任务,绝不代行警察职务;警察职责集中于维持治安与国内稳定,行使打击犯罪、维持社会治安及公共秩序的公权力,但无情报侦察权;情报部门负责情报业务的侦察工作,不行使公权力。即使在部门内部,德国国家安全机构也依然有着明确职权划分。以情报机构为例:联邦情报局的权限只能是收集国外情报;联邦宪法保护局的权限只能是收集国内情报;军事情报局则收集与军队安全相关的情报。明确的权责划分保证了各部门、机构有明确的分工,在具体工作中既有利于实现各部门的专业化,又能最大限度地避免资源浪费。

    英国国家安全机构的“扁平化”设置,使得部门之间互有重叠、权责不清,协调性差,信息壁垒等问题严重

    英国国家安全机构的“扁平化”设置,使得英国国家安全体系的第二层级有超过十个部门,过多同级部门的存在,不可避免地造成了国家安全工作中的一些问题:

    一是机构、部门之间互有重叠,权责不清。这一问题集中发生在英国国家安全体系中的第二层级,以交通部为例:交通部领导的英国交通警察部门负责英格兰、威尔士和苏格兰的铁路系统和包括伦敦地铁等都市交通系统的安全;但同时,内政部还下设了交通运输安全及应急局,负责包括航空、航海和铁路在内的公共交通及其设施的安全。显然,英国交通警察和交通运输安全及应急局在职责上严重重叠,在实际工作中难免出现重复,造成人力和资源的浪费,甚至有可能导致部门之间的矛盾与内耗。

    二是机构、部门之间协调性较差,信息壁垒问题严重。英国国家安全机构“扁平化”设置方式所形成的部分机构决策、实施一体化,虽然有利于部门自身的能力强化,但同时也为部门间的协作制造了困难。由于职能重叠的情况存在,一旦两个同时具有决策权的同级部门作出不同决策,必然会造成实际工作中混乱。而更严重的问题在于,由于部门之间级别相同,互相之间没有明确的上下位关系,实际工作中的混乱很容易导致部门之间的矛盾和冲突。这就造成了英国国家安全体系中,部门间协调性较差,并且容易形成信息壁垒。

    德国“官僚制”的集权式国家安全机构设置,使得机构职权被过度限制、工作缺乏主动性,机构固化、体制改革和创新困难

    德国社会学家马克斯·韦伯在其所著的《支配社会学》一书中,曾经构想了一个以统一集权、严格层级和专业化分工为特征的理想化的“官僚制”机构组织形式,近一个世纪之后,德国构建的国家安全机构体系也基本上具备了上述特点。然而,正如中外学者对于韦伯“官僚制”理论的批判,德国国家安全机构设置也存在着由于“官僚制”模式的结构性问题而产生的若干弊端:

    一是一线机构职权被过度限制,工作缺乏主动性。德国安全机构体系的权力过于集中,且层级过于严格,必然会导致一线实务部门权力过小,在工作中限制过多。这就会造成一线实务部门在工作中墨守成规,唯上级是从,缺乏主动性,而对于国家安全影响更为严重的是,一线实务部门在过度的限制下,极易出现畏于越权而推诿不作为的现象。德国宪法保卫局于2002年发布的官方报告中就明确指出,德国普遍出现地方安全部门将恐怖分子从管辖内的州驱赶到其他州,但恐怖分子依然在德国境内的情况。

    二是机构层级过于严格,运行程序复杂,应对突发安全问题反应缓慢。德国国家安全机构运行模式的一个明显特征就是由基层到中央的明确层级制度,安全工作从地方层级开始执行,如果有必要才依次由州和联邦机构介入。这种过于严格的层级制度和复杂的运行程序必然会造成整个国家安全系统缺乏灵活性,进而导致反应缓慢。

    三是机构固化,体制改革和创新困难。源于严格层级和制度的保守性是官僚制产生弊端的主要原因,而官僚制的成熟和发展也不断加强层级和制度的严格程度,进而导致机构和部门的固化。德国国家安全机构的发展也遵循着这一规律。在联邦国防委员会时期,德国国家安全的核心领导构架就是由联邦总理与国防、外交、内政、经济、财政部长组成,经过六十余年的发展,这个核心领导构架的变化仅仅是加入了司法部长。由此可见,德国国家安全体系和机构已经高度固化,而机构的固化则导致权力和利益固化,这就造成很难对现有体制进行改革和创新。毕竟体制改革和创新必然要触动现有部门的利益,也就不可避免地遭遇很大的阻力。事实上,德国国家安全机构甚至在集权化改革的进程中也已经遭遇了挫折。2008年,德国总理默克尔提出建立国家安全委员会,进一步扩大(联邦安全委员会改组成的)国家安全委员会在国家安全工作中的权力。但是由于成立国家安全委员会将扩大总理在国家安全事务中的决策权,触动了多方利益,这一提案遭到强力反对,最终不了了之。

    国家安全机构设置是否具有科学性和先进性,直接关系着国家安全工作能否切实有效地维护国家安全与社会稳定

    国家安全机构设置是国家安全体制不可或缺的重要组成部分,机构设置是否具有科学性和先进性,直接关系着国家安全工作能否切实有效地维护国家安全与社会稳定。结合对于英、德两国国家安全机构设置的研判与分析,对于我国国家安全体制改革提出以下四点建议:

    一是将提高应对非传统安全威胁的能力作为国家安全机构设置的改革方向。冷战的结束及全球化进程的不断推进,促使世界秩序重塑,国际政治经济环境发生剧变,各类非传统安全威胁日益凸显。不仅仅是恐怖主义问题,难民大量涌入对德国社会稳定造成的巨大影响,“脱欧”对英国经济产生的难以预测的潜在威胁等,都对各国国家安全体系构成了严峻的挑战。英国“4Ps”安全战略思想与《德国反国际恐怖主义法》,都是以应对非传统安全威胁为宗旨。因此,将提高应对非传统安全威胁的能力作为重点,是新时期国家安全体制改革的应有之义。在国家安全机构体系设计中,应当侧重提高对非传统安全问题的反应与处理能力,对非传统安全威胁的预警与监控能力以及对非传统安全隐患的发现与排查能力。

    二是构建弹性国家安全决策机制。一国之国家安全方针和政策,关系到国家能否从容应对来自国内外的传统、非传统安全威胁,也关系到能否为国家发展创造稳定的环境和良性的空间。作为国家安全方针政策制定和实施的载体,国家安全机构的设置必须要以能否保证其顺利、有效的实施为基点。方针和政策没有权威性,就只是一纸空文;没有可行性,则无异于坐而论道。因此,在国家安全机构的设置中,有必要构建具有弹性的决策机制,使国家安全决策权既可以掌握在领导机构手中,保证其不打折扣地实施,又可以下放到实务部门,在实践中将方针、政策不断改进和完善。弹性的决策机制还可以一定程度上避免单一部门长期把控决策权,造成部门利益固化的问题。

    三是同时推进国家安全中层部门专业化和下沉化。中层部门在国家安全机构体系中即是顶层部门的决策执行者,又是一线实务部门的决策发布者,可以说,中层部门能否高效地行使其职权、发挥其能力,对于国家安全工作起着至关重要的作用。中层部门的设计与组建,应当专业化与下沉化并行。下沉化可以增加中层部门的内驱力,能够实时进行部门优化;专业化可以使中层部门分工明确,避免出现英国国家安全部门职权重叠的情况,规避信息壁垒问题的发生,再辅以领导机构的全局指挥,合理分配资源,做到部门内驱力和部门协作性的平衡。

    四是推行长效与临时双套国家安全机构运行机制。从新时期各类多发非传统安全问题的特点来看,国家安全系统既要能够对潜在的安全隐患进行长期有效的控制,又要能够对突发的安全威胁进行及时的应对和处理,单一的国家安全机构运行机制显然已经不能满足当前国家安全现实需要。因此,国家安全系统需要推行双运行机制:在日常工作中,以严谨的部门层级设置和问责体系为基础,建立一套分工合理、能够稳定运行的长效运行机制,以长期管控各类安全隐患,保持社会稳定;当恐怖袭击、疾病、自然灾害等安全问题突发时,启动临时国家安全机制,打破部门限制、简化运行流程,及时制定应急计划,进行危机的快速反应和处理,避免事态的进一步扩大。

    (作者单位:中国人民公安大学)

    【注:本文系中国人民公安大学研究生创新基金项目“欧盟主要国家安全体制、机制改革及研究启示”(项目编号:2016JKF01413)研究成果】

    【参考文献】

    ①李泓霖、毛欣娟:《西方国家安全理论嬗变及启示》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》,2016年第5期。

    ②张骥:《世界主要国家国家安全委员会》,北京:时事出版社,2014年,第198页。

    ③刘胜湘、许超:《德国联邦安全委员会的演变探析》,《德国研究》,2015年第2期。

    责编/张蕾    美编/杨玲玲

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