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农地治理由“分”到“统”的转型之路

《 人民论坛 》(

    向夏莹  刘慧频

    【摘要】我国农地分散式治理,在一定程度上激发了农村生产经营主体的积极性,但由于未能充分考虑统分结合而缺乏科学的战略、合理的制度、必要的保障。要有效推进农地分散式治理向统筹治理转型,就应坚持顶层设计与基层设计共抓,强化农地治理的制度建设,明晰各农地治理主体的行为界线,建立和完善农地治理的监督管理机制。

    【关键词】农地治理模式  农村经营主体  农户利益    【中图分类号】F321.1    【文献标识码】A

    随着我国市场经济的不断深入推进,分散式的社会治理模式一直是我国社会治理的基本逻辑,农地分散化治理就是其中一个重要方面。推进农地分散式治理向统筹治理转型,或已成为新时期我国农地治理模式创新的重要趋势与必然路径。

    我国农地分散式治理存在的问题

    我国农村发展问题错综复杂,呈现明显的区域分散特点,必须根据农地的具体情况制定农地分散式治理模式。目前,根据农地治理主体的差异,可将分散式治理模式分为市场型分散式治理模式、行政型分散式治理模式以及自愿型分散式治理模式。

    市场型分散式治理模式以市场为主导,发挥市场经济在分散式治理过程中的作用,政府为监督部门。该模式下农地流转的模式主要包括土地转包、反租倒包、土地股份等。现阶段,我国农地市场型分散治理的主要形式是“龙头企业+专业合作社+农户”。对于农户而言,土地承包或转包一般都签订保底协议,以较低的租金来承包土地,农户无法获得分红,在一定程度上降低了农户的收益。

    行政型分散式治理模式以政府为指导,发挥政策与法律法规的作用。主要农村土地整合的模式,是指在一定范围内,实现经济效益、社会效益与生态效益的最大化。土地整合模式又可以分为居住点整合模式、零散耕地整合模式、信托整合模式等。该模式中,强制性的土地整合容易产生“钉子户”,导致农地分散式治理成本较高且效率偏低。

    自愿型分散式治理模式,指农户与第三方进行农地互换或出租的模式。该模式是农户之间的私下协商,没有签订书面合同。自愿型分散式治理模式限制了规模化的农业生产,在一定程度上导致效率不高。

    通过分析我国农地分散式治理模式发现,我国农地分散化治理过程中存在多元主体参与,由于缺乏协同机制,导致农村公共利益不足。总体来说,我国农地分散治理中主要存在以下问题。

    一是缺乏科学的战略。农地分散式治理是我国农村发展的重要问题,只有遵从客观规律,才能推进分散式治理的有序进行。因此,科学的战略是农地可持续发展的关键。现阶段,各级政府对农地分散式治理的相关政策方案尚未明确,主体定位也不精准,缺乏顶层设计导致农地分散式治理很容易出现治理不足或治理过度的现象,缺乏科学的战略也易导致治理过程出现负外部性。

    二是缺乏合理的制度。农地分散式治理是一个复杂又庞大的工程,不仅涉及到农地空间的治理,还涉及农村社会经济的转型。可见,分散式农地治理需要一套合理的制度,以促进各主体之间的协调沟通,加强联动合作。分散式治理更加注重市场型、行政型与自愿型治理模式,但却忽略了制度因素,导致农户参与分散式治理的主动性不高,获得的经济效益也不大。

    三是缺乏必要的保障。制定具体的法律法规是保障分散化治理的必要举措。农地分散式治理不能忽视主体之间的关联性,必须切实保护农户的利益,提高农地分散式治理的成效。在我国,《土地法》、《行政许可法》等一系列与农地治理相关的法律法规都有待进一步完善,只有在法律制度供给充足的情况下,才能促进农地分散式的可持续治理。

    推动我国农地治理由分散式治理向统筹治理转型,形成一条统分结合的新路子

    我国农地分散式治理与我国农业适度规模经营的现状密切相关,通过这种治理模式,极大地提高了农村社会经济组织的发展动力,对我国农村经济社会发展具有重要作用。但是,我国农地分散式治理之所以会存在上述问题,关键一点就在于分散式治理忽视了“统”这一层面,未能充分考虑政府和村社组织在农地治理中的协同作用。可见,推动我国农地治理由分散式治理向统筹治理转型,形成一条统分结合的新路子,在新时期对我国农村经济社会可持续发展具有重要意义。要有效推进农地分散式治理向统筹治理转型,就应着重在以下几个方面作出努力。

    坚持顶层设计与基层设计共抓,全面指导农地有序化治理。农地治理的顶层设计,就是从国家宏观层面对农地的分散式治理进行统筹性、战略性的规划。农地治理的顶层设计,是我国农地治理的一套总体纲领,从整体上把握我国农地治理转型的方向。基层设计则是相对于顶层设计而言的,它是指我国地方自身在农地治理顶层设计的基础上,按照自身的发展情况制定地方性农地治理的战略规划。农地治理顶层设计,即宏观性、导向型的战略决策部署,基层设计则是农地治理具体实践活动的指南。要实现农地分散式治理向统筹治理转型,应坚持顶层设计与基层设计共抓,全面指导农地的有序化治理。

    强化农地治理的制度建设,充分保障农地治理的规范性。通过加强制度建设,可以规范农地治理中各主体的责任范围。目前,我国农地分散式治理中存在各治理主体的责任定位不清、政府权责过高、农村组织权责薄弱等问题,而且农村合作社在农地治理中的进入、退出机制非常松散,不能对农户起到约束作用,导致农地治理过程中的间歇性较大。而通过制度建设,能够规范主体行为,为农地统筹治理营造良好的制度保障环境。要强化农地治理的制度建设,就要在土地制度、产权制度和就业保障制度等重要制度方面进行改革,从制度层面为农户土地权益做出保障,并为农户创造更多更新的经济性空间。

    明晰各农地治理主体的行为界线,妥善处理主体间相互关系。在农地治理过程中,应进一步明确各治理主体的行为界线,政府不仅要处理好与村社的相互关系,要为农村集体组织、合作社等组织的农地治理腾出足够的空间,也要合理消除政府农社一体化引发的不利影响。首先,政府部门应积极建立专门的农地治理机构,可以由政府自身来建设,也可以通过“委托-代理”模式由社会进行建设。其次,政府应充分注重农村集体组织、合作社等主体在农地治理中的地位,充分赋权,促进这些主体从农地治理的边缘转到中心。再次,村社方面应强化农村集体组织和合作社等组织的建设,重点在治理能力、文化建设、管理效能等方面下足功夫,全面提升综合功能水平。最后,社会其他组织方面,应探索构建社会化的公共服务体系,将社会公益、工商等相关组织嵌入到农地治理中来。

    建立和完善农地治理的监督管理机制,健全农地统筹治理的机制体系。要建立起与我国农村发展实际相适应的农地治理的监督管理体系。在政府实行农地治理监督管理的过程中,政府部门要大力简政放权,以市场为导向,充分重视农村集体组织和合作社等主体的功能和地位,鼓励社会力量广泛参与到农地统筹治理中。要建立起一套科学的农地治理考核问责机制。对政府官员定期进行考核,并将考核结果作为考评官员绩效的主要依据之一。对于未能严格按照农地治理整体性规划执行任务的官员要从严问责。要建立和完善农村社会治理主体的监督管理体系,合理规避农村集体经济、合作社等治理主体被其他主体所“俘获”的风险,全面提升农地治理主体的自律性。 

    (作者分别为湖北师范大学马克思主义学院讲师;湖北师范大学马克思主义学院教授)

    【注:本文系湖北省教育厅人文社会科学研究项目“马克思主义视域下列宁土地问题思想研究”(项目编号:14G325)的研究成果】

    【参考文献】

    ①田孟、贺雪峰:《中国的农地细碎化及其治理之道》,《江西财经大学学报》,2015年第2期。

    责编/贾娜  刘芋艺    美编/于珊

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