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“小事弄权”因由何在

《 人民论坛 》(

    杨小军    陈宇博

    【摘要】公车私用、滥发福利、报销侵占等问题,相较于治理一方而言,都是职权之内的“小事”,也是绊倒很多干部的普遍之事。“小事弄权”之所以存在,原因是多方面的,与环境因素潜移默化、认知因素偏离正轨、制度因素相对乏力等紧密相关。管小、管细,抓小、抓细,不是对干部的极端苛刻,而是“严中有爱”的规制。

    【关键词】“小事弄权”  环境  认知  制度    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    在一些不起眼的领域、容易被忽视的地方,权力的使用还留有缝隙,存在着“小事弄权”的现象。这些小事虽然不构成犯罪,但是却违反了法律或公务人员廉洁自律的规定,往往表现为公车私用、滥发福利、报销侵占等。“小事弄权”现象严重违背了社会公平正义、影响了执政党形象、削弱了政府行政能力,并侵害了群众利益,其原因是多方面的。

    环境因素潜移默化

    等级权力观念作用。即使在政治文明已经高度发达的今天,不少人仍然没有摆脱封建政治思想影响,仍旧受到等级权力观念影响。等级权力观念在本质上是一种单向权力观念,认为权力所有者可依照其意志作出行为选择,具有绝对的行为权威。他们主要发挥权力的统治功能,而非服务于社会成员。在这种权力观念影响下,普通公民固守严格的尊卑和等级观念,下级对上级保持绝对服从。这就使得掌权者产生了使用权力的恣意性,行为初衷往往以获得自身利益为导向。他们肆意使用手中权力,不断满足自身利益需求。

    熟人社会感染。中国长久以来形成了以人情关系为基础的熟人社会,作为社会中的个体,人们总是试图织就各种网络来尽可能拉近不同个体之间的距离,形成利益集团。这种观念营造了一种难以接受约束和控制的私人关系,在公共场域便具有了无视规则意识的可能。在这样的环境、在如此特性支配的行为选择中,具体行为人往往依靠“人情”所建立的非正式路径来解决问题,行为内含“为己”私念。因此,在行为选择上形成了过于自私的弊病,导致行为方式以一己私利为主要导向,制度与规则由此被束之高阁。

    规则意识较差。在一些腐败官员看来,制度、法律、规范、指令、条例等都是软约束,可以讨价还价,可以执行也可以不执行;有好处时执行,没有好处时不执行。他们不愿遵从约束他们的规章与指令,并利用这些规则和权力来谋取个人利益。这一定程度上恶化了政治生态,导致制定法律制度,也不被遵守、不易实施,使腐败得以滋生和蔓延。

    潜规则体系影响。在潜规则流行的社会,公民将对个人权利的保护和正常权利的行使寄期望于非正式规则体系,往往忽视法律所具有的作用。在这种特殊情况下,这些规则和活动甚至比法律的约束性更强。拥有权力的官员依靠非正式的表达渠道,以默认秩序加载行为选择,不可避免地需要回馈裹挟着利益因素的个体或集体。长此以往,他们往往利用手中的权力攫取一己私利,而不愿破坏约定俗成的规则体系。

    认知因素偏离正轨

    第一,求偿心理。一些人将“公权力”等同于满足“私权利”的工具,认为拥有权力之后就需要补偿自己曾经在取得权力过程中的辛勤付出。在这样的情境下,掌权者在观念上不是敬畏权力而是利用权力,他们对权力的态度保持很大程度的松弛性与随意性。

    第二,从众心理。“小事弄权”的人看到其他人能够通过使用手中权力满足个体私利实现,进而受到这种行为影响,而在自己的知觉、判断、认识上表现出效仿他人的行为选择。

    第三,侥幸心理。侥幸心理是人的本能意识,通常并不足以支配人的行为选择,只是作为潜意识的表现。但是当个体自控能力差,这种潜意识得到膨胀之后,就会引发行为冲动。一些掌权者利用所掌握的权力偶然或意外获取利益之后,却没有因此得到惩罚,从而导致贪求不止,走向违法犯罪的深渊。

    第四,贪利心理。对于利益的期待与攫取是人永恒不变的行为动机,这直接决定了个体的行为选择。一些手握权力者往往抱有“不占便宜就感觉自己吃亏了” 的心理,他们往往抱着“大事不敢犯,小事无所谓”的心态,利用手中的权力尽可能地满足自己私欲。基于此,“小事弄权”的动机主要基于精神需求和物质利益。

    制度因素相对乏力

    监督机制相对乏力。对于小事监督问题,从权力配置角度而言,由于在权力结构层面缺少上下级权力分配,监督权就成为了上级权力在下级权力中的延伸,上下级分权与横向分权不同步,监督权与其它权力主体之间难以达到均衡状态,这就导致了监督者与其他权力主体之间不可避免地存在监督死角。从权力运行角度而言,当前监督制度多是针对掌权者而非权力本身,从而使得监督权存在较大自主性,往往根据监督者的主观意志发挥作用,而个体主观意志的可选择性就为监督“小事弄权”的遗漏性提供了可能,导致忽视“小事弄权”。

    惩戒机制略微滞后。对于“小事弄权”问题,我国目前法律、规章等制度规范并未形成统一界定,对于体现在小事上的权力腐败,也没有一套完整、科学、有效的惩戒机制。这就为掌权者提供了制度漏洞。惩戒机制不健全,无法对“小事弄权”现象产生震慑,也就无法遏制此类现象的频繁发生。

    杜绝小事弄权的具体路径

    构建防范机制。第一,力行“权力清单”制度。自党的十八大以来,我们制定了“权力清单”制度。权力清单也即权力明细,这一制度本身旨在确定权力边界,规范权力行使。掌权者要严格依据清单事项行使权力,明确什么可以做,什么不可以做,以及可以做到什么程度。可见,权力清单对于杜绝“小事弄权”意义重大。

    第二,提高滥用权力成本。一要增加滥用权力的实际成本。加大信息公开力度,在推动权力公开与透明的情形下,有力降低权力滥用现象。完善权力制约机制,让有权者难以实施腐败行为。二要增加滥用权力的机会成本。形成合理的福利制度,让有权者能够在遵守法律、合理用权的过程中满足合理利益期待,抑制弄权现象发生。三要增加滥用权力的惩罚成本,制定严格的惩罚措施。将滥用权力、“小事弄权”的行为纳入考核、晋升等评价标准,并据此作出相应惩罚,增加其腐败成本。

    第三,培育权力制约观念。权力制约观念以节制权力滥用、有益公民发展的增量为本质特征,以帕累托改进为目标。在权力制约观念影响下,公民会认可自己服从权力的义务,也会对权力保持警醒,进行监督。要加强正确权力观教育,积极培育权力制约观念。

    形成保障机制。第一,坚持一体多面,加强官德建设。习近平总书记指出:“官德,也就是从政道德,是为官当政者从政德行的综合反映,包括思想政治和品德作风等方面的素养。”官德建设是一个具有深厚历史积淀的课题,是一个国家政治健康发展的风向标,更是执政党长盛不衰的重要保障。良好的官德能够根本、全面、稳定和长期地规范、引领公共权力的运行。针对小事弄权,尤其要重视官德建设。加强官德建设,需要从多方面入手。需要不断深化官德培育,以教育方式为主,促进官员道德修养提高。不断完善官德制度,制度建设是官德建设的外在保障,完善的官德制度建设能够约束官员自觉做到不弄权、不揽权、不越权。加强官德考核,考核的目的是通过不断反思与审视官员的道德水准来提升官员道德水准。只有加强官德考核,才能够不断提升官员道德水平。官德建设需要将官德教育、官德制度和官德考核有机统一,各种方法相互配合。

    第二,多管齐下,构建监督体系。系统构建自我监督、自上而下的组织监督、自下而上的民主监督以及同级相互监督方式的锥形立体监督网格,让监督机构和监督人员捆绑集合式发挥效能,使各项监督在环节上保持紧扣、在功能上达到互补、在时间上保持同在、在空间上达到并存,充分发挥监督职能。督促掌权者严格按照规范行使权力,让监督落到实处、见到实效,让意图弄权者时刻处于被监督状态,无法滥用手中权力。

    完善规范机制。第一,完善公务员相关法律体系,注重以法律规范权力。世界很多国家都非常注重通过健全的法律体系来规范公共权力运行。通过法律对公务员的行为作了严格的限定,有效地防止了公务员在公务活动中假公济私,滥用职权。我国的《公务员法》虽然也对公务员的职业行为作出了规定,但是,仍旧缺乏系统化与细化规定。随着社会形势发展变化,《公务员法》与新实践新要求不相适应的一些问题已经显现出来。我们需要在总结其他国家以法律规范权力的经验时,及时地补充、修正、完善我国相关公务员法律,从法律层面,有的放矢地作出对公务人员权力限制、义务要求和责任认定的规定。

    第二,建立治理“小事弄权”的倒逼追责机制。倒逼追责机制是一种有效逆推的工作机制,其价值主要体现在解决问题的效率性和针对性上。针对小事弄权现象,建立倒逼追责机制的关键在于以下几个方面:一要确定倒逼追责对象。将倒逼追责对象定位于对弄权行为的“行为控制”而非“结果控制”上,重点关注法律容易忽视的行为上;二要严格把握倒逼追责启动程序。针对通过举报、检查、监督等渠道发现的公务人员滥用权力、“小事弄权”时,应及时启动追责程序。三要实行倒逼追责评价机制。对于倒逼追责的工作成果,要进行评价和考核,以此不断完善倒逼追责机制建设,不断提升倒逼追责机制效果。 

    (作者分别为国家行政学院法学教研部教授、博导;国家行政学院法学教研部讲师)

    【参考文献】

    ①习近平:《用权讲官德,交往有原则》,《求是》,2004年第19期。

    ②《习近平谈治国理政》,北京:外文出版社,2014年。

    责编/温祖俊    美编/李祥峰

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