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警惕基层权力异化

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    【摘要】目前,我国基层腐败呈现出易发多发、量大面广、形式多样、监管薄弱等特点。强化基层腐败治理,既是优化经济社会发展环境的现实需要,也是推进国家治理现代化的必然要求。治理基层腐败,应进一步明确问题导向,加强制度建设,建立有效的压力传导机制,积极完善基层治理结构,推进基层治理模式转型。

    【关键词】从严治党  基层腐败  基层治理    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    党的十八大以来,随着反腐败斗争不断推向深入,在加大查办惩处大案要案力度、保持反腐高压态势的同时,基层腐败问题也在日益凸显,具体形式不断发生演化嬗变,逐渐向经济、政治、文化、社会和党的建设等各个领域渗透,逐渐呈现出易发多发、量大面广、社会关注度高等特征,这也使当前党风廉政建设和反腐败斗争面临着更加复杂的形势和更为繁重的任务。

    面对新形势新任务,党中央高度重视基层腐败问题。习近平总书记在2016年1月举行的十八届中央纪委六次全会上着重强调,“推动全面从严治党向基层延伸”,“对基层贪腐以及执法不公等问题,要认真纠正和严肃查处,维护群众切身利益,让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果”。因此,加强基层腐败的治理,实现反腐败工作的重心前移,已成为未来反腐败的工作重点之一。

    当前基层腐败呈现出易发多发、量大面广、形式多样、监管薄弱等特点

    基层腐败是党风廉政建设和反腐败斗争的重要领域。与高官贪腐的“大老虎”相比,基层腐败似乎涉及范围有限、社会危害性更小,实则不然。与基层腐败问题有关的干部群体虽然职位较低,但数量众多、分布广泛,而且发生在群众身边,与群众利益密切相关,是群众身边看得见的腐败,直接影响到党和政府的形象,因此其社会影响和危害性范围更加明显,让老百姓深恶痛绝。总体来看,当前阶段我国基层腐败问题主要呈现出以下特征:

    基层腐败具有一定普遍性。这种普遍性表现在两个方面,即地域分布广泛和涉及领域众多。从地域特征看,基层腐败广泛发生于各个地区,没有明显的地域差别和城乡差别,即不论在经济发达的东部地区,还是较为落后的中西部地区,都存在不同程度的基层腐败问题。中央巡视组的有关巡视报告明确指出,目前基层权力腐败已成为普遍问题,不论是上海、广东、浙江、江苏等沿海省市,还是云南、贵州、陕西、山西等内陆省份,基层干部“苍蝇式腐败”问题日益凸显,当地“小官巨腐”、“小官贪腐”、基层权力寻租等现象突出。从涉及领域看,基层腐败已逐渐涵盖经济社会发展的各个方面,内容包罗万象,既有经济领域工程项目的征地拆迁、招标投标,也有人事方面工作人员的招录和职务晋升,更有司法领域的执法不公,甚至还有社会领域农村低保户的确定和困难补助资金的发放,等等。显然,基层腐败已渗透到经济社会发展的各个领域,不是某个地区或某个领域的特殊问题,而带有明显的普遍性特征。

    基层腐败具有易发多发但监管薄弱、惩处滞后的特点。当前阶段,我国党风廉政建设和反腐败斗争存在的一个突出问题,就是基层腐败举报线索较多和查办惩处数量较少之间的矛盾。有关数据显示,近年来,在基层群众举报县处级以下基层干部的线索大幅度上升的同时,市县乡各层级反腐败斗争力度逐级递减,监管和惩处较为滞后。以山西省为例,2014年举报县处级以下干部的信访量占全部信访量的63.5%。其中,省级纪委接受越级信访举报数量53177件次,其中越级反映县处级以下干部的问题37027件次,比重高达69.6%,比2013年增长86.7%。也就是说,该省超过六成的信访举报量和越级信访举报都集中在县处级以下干部,腐败问题线索较为集中。但是,与此形成对比的是,基层腐败监管薄弱、惩处滞后的问题较为明显。2014年山西全省1398个乡镇(街道办事处)一级基层政府接受信访举报件次比2013年增长60.2%,但是立案件次比上年下降0.1%。2013年1月至2015年3月,乡镇纪委查处党员干部零立案的占乡镇总数的20%。也就是说,全省有1/5的乡镇在两年多时间里一个案件都没有查处,基层问题的发现往往来自于上级的巡视。

    基层腐败形式和手段趋于多样化、复杂化。在现实生活中,基层腐败往往被称为“苍蝇式腐败”,但从已查处的案件特点看,基层腐败并不一定意味着小腐败或个体腐败,而是呈现微腐败和大贪腐并存,“雁过拔毛”现象普遍,“小官巨腐”数量增多,窝案串案频发等特征。根据中纪委网站“侵害群众利益的不正之风和腐败问题监督举报曝光专区”数据统计,截至2016年9月,在所有曝光的7批次701起问题中,涉及基层扶贫领域专项问题就达到325起,所涉总金额近亿元,平均案值近30万元,同时涉事金额悬殊,最低为500元,最高达2970万元。其中案值为100万元及以上的17起,约占案例总数的5%,累计案值却达到7600多万元,约占总案值的78%。这显示在基层领域微腐败和大贪腐并存,“小官巨腐”问题突出。另外,基层贪腐的另一大特征是“雁过拔毛”。一些基层干部特别是农村基层干部把索贿看作理所当然,诸如挪用危房改造资金、截留困难群众补助、占用民政优抚资金等问题频频出现,民生工程沦为“敛财工程”,凸显了基层贪腐形式和手段的多样化。据有关统计,2014年至2016年,全国31个省级纪检监察部门网站上发布了超过400名基层“村官”违法违纪案件,有个别村“两委”干部甚至全军覆没。这些数据和案例充分说明,当前基层腐败问题更加突出,形式更加趋于多样化,反腐败斗争形势依然严峻复杂。

    基层腐败行为侵蚀了经济发展的根基,恶化了地方政治生态

    我国正处于经济社会转型期,面临着经济发展、政治改革、民生建设、环境保护等多重任务。基层腐败的滋生蔓延,对于转型期的经济社会发展带来了严重的消极影响。首先,基层腐败行为侵蚀了经济发展的根基,恶化了地区发展环境,增加了经济发展的隐形成本,削弱了可持续发展的动力。一些基层干部的吃拿卡要,招投标工作的暗箱操作,招商引资的违规审批,征地拆迁的利益渗透等混乱失序现象,都对经济发展产生诸多消极影响。在当前经济下行压力加大的背景下,这方面问题显得更加突出。其次,基层腐败行为向民生社会领域的蔓延,直接损害了人民群众的切身利益。有些基层干部虚构征地拆迁面积,贪污公共建设资金,在行政审批中“雁过拔毛”,盘剥农村低保经费和扶贫资金,不仅严重影响了党和政府的形象,而且恶化了干部与人民群众的关系。再次,基层腐败行为的蔓延进一步恶化了地方政治生态。以前基层腐败零散少量存在的时候,规章制度还对基层干部产生明显的约束力。对个别基层干部而言,吃拿卡要被看作正常现象,贪污克扣被视为理所当然,干部招录和选拔任用需要金钱发挥作用,法不责众思想开始盛行的时候,制度约束力明显弱化,这使地方政治生态也发生改变。这直接侵蚀了党的执政基础,动摇了执政根基,产生的政治影响是不可估量的。

    事实上,在经济社会转型期,基层腐败的滋生蔓延有着深刻的社会背景和制度成因。我国所处的转型期,既是经济形态和社会形态的转型,也是制度转型和完善的过程。在这个过程中,政府主导是经济社会转型的重要推动力。由于转型阶段的制度建设较为滞后甚至缺失,制度执行弹性较大,因此对公共权力运行的监督就存在着灰色地带,这使得基层权力的腐败异化具有一定的空间和土壤。同时,经济社会转型加剧了经济利益对公共权力的渗透和影响,在缺乏来自权力系统自身的监督制约下,基层权力寻租就成为某些官员获取经济利益的通道。由于我国城乡基层组织数量众多,监督成本高,监督有效性低,在市场经济大潮冲击中官员一旦缺乏自律意识和对制度的敬畏,腐败现象就会蔓延,并逐渐影响和改变基层政治生态。那些廉洁自律的基层干部如果不同流合污,往往会被视为另类,导致“劣币驱逐良币”,逐渐边缘化。除了经济利益诱惑外,恶化的政治生态会促使一些官员结成利益同盟,这也是某些地区和部门窝案串案增多的主要原因。

    近年来基层腐败的一个重要领域是农村干部腐败,“村官”已成为基层腐败的高危人群,这与农村地区的社会结构转型也有着密切关系。在改革开放初期,我国农村社会逐步引入村民自治制度,民主选举和民主监督极大地激发了村民的参与意识。这一时期,农村地区的经济和社会发展面貌得到明显的改善,基层干部腐败问题并不突出。随着经济转型的深化,农村社会结构也发生了重大变化,青壮年村民大量外出打工,农村社会流动人口大量增加,导致一些乡村出现空心化现象,年迈老人和留守儿童构成了农村社会主体。虽然村民自治制度在不断深化和完善,但留守群体的参与能力和参与愿望都较低,这使农村基层选举和民主监督的参与性大大降低,弱化了村民对基层干部的外部监督制约,加之一些地区农村党建工作涣散,从而导致“村官”腐败现象的增加。由此可见,经济社会转型和基层民主运行不畅,对农村基层腐败产生的影响是极为明显的。

    推进基层治理转型是解决基层腐败问题的根本之策

    基层腐败治理,对于我国经济社会发展和政治建设有着非常重要的意义。需要指出的是,当前阶段虽然基层腐败呈现易发多发、量多面广的特点,但是应该认识到,基层干部队伍主流是好的,是推动我国各领域建设的中坚力量。之所以将基层腐败形势定位于复杂严峻,是与历史比较及其社会危害性而言的。所以,强化基层腐败治理,既是优化经济社会发展环境的现实需要,也是推进国家治理现代化的必然要求。

    目前,基层腐败已成为党风廉政建设和反腐败斗争面临的重点领域。必须从“四个全面”高度,全面认识和准确把握治理基层腐败的战略意义,并从实际出发,以问题为导向,强化细化反腐败制度建设,以明确责任为基础,建立有效的压力传导机制,积极完善基层治理结构,推进基层治理转型。

    首先,针对基层组织特点,强化细化制度建设。随着改革开放事业进入全面深化阶段,我国制度建设不断加强,反腐败制度体系也在不断完善,但是围绕权力运行和监督制度体系的有效性还有较大改善空间。一方面,制度不完善、缺乏针对性的问题依然存在,需要进一步明确和细化。另一方面,现有制度刚性不足、缺乏约束力的问题较为普遍。所以,从权力监督制约角度,强化细化制度建设,着重解决制度不严、执行不力的问题,持续保持基层反腐高压态势,是基层腐败治理的重要方向。

    其次,以明确责任为基础,建立有效的压力传导机制。基层腐败问题出在基层,但根子在上面。治理基层腐败,应首先重视加强宏观治理,从上级做起,坚持领导带头、以身作则,为基层组织和干部树立标杆、做出表率,维持良好的政治生态。同时,明确各级党政部门职责,建立有效的压力传导机制,把责任落实下去,把压力传导到县乡村等基层组织,避免“上面九级风浪,下面纹丝不动”。这是推进基层党风廉政建设的关键所在。同时,应建立严格的问责机制,推动制度落实,强化震慑效果。

    最后,完善基层治理结构,推进基层治理模式转型。长期以来,基层组织建设存在一些问题,特别是个别基层党组织涣散,是基层腐败滋生蔓延的重要原因。而经济社会结构的变化,也对传统城乡基层民主建设带来较大的冲击。进一步适应经济社会转型的变化,以加强政府内部监督和自律为主体,有效激活基层民主监督和管理因素,积极引入社会监督,构建多中心治理的基层治理结构,既是未来基层治理模式转型的重要方向,也是有效治理基层腐败的有力手段。 

    (作者为中国社会科学院政治学所研究员,行政管理研究室主任、博导)

    【参考文献】

    ①《习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》,2016年5月3日。

    ②《王儒林:山西基层腐败触目惊心 腐败苍蝇没人管》,《山西日报》,2015年4月16日。                 

    ③刘婷、任中平:《治理基层腐败的紧迫意义与策略选择》,《法制与社会》,2015年第9期。

    责编/温祖俊    美编/李祥峰

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