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依规治党:从“不敢腐”到“不能腐”

《 人民论坛 》(

    刘金程

    【摘要】十八大以来,党中央全面清理党内法规,持续完善党内法规和制度建设,管党治党的篱笆越扎越紧,“不敢腐”的制度日益完善。加强党内法规制度建设隐含着依规治党、标本兼治、规范执纪的思维逻辑。新形势下把全面从严治党引向深入还需要坚持思想建党和制度治党相结合,加大制度执行力度,推进制度创新。

    【关键词】依规治党  党内法规  制度建设

    【中图分类号】D26    【文献标识码】A

    治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从国家治理战略高度着力推进全面从严治党,坚持思想建党和制度治党紧密结合,坚持高标准和守底线相统一,不断扎紧织密制度的笼子,持续完善党内法规和制度建设,巩固治标成果,拓展治本之策,推动全面从严治党向纵深发展。

    中国共产党加强党内法规制度建设逻辑清楚、脉络清晰

    我们党历来重视党内法规制度建设。早在1938年10月党的六届六中全会上,毛泽东同志在政治报告中提出要制定较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。这是党的历史上第一次提出和使用“党内法规”这一概念。自此以后,党在加强和改进自身建设的过程中不断丰富和完善党内法规。逐渐形成以党章为根本,涵盖准则、条例、规则、规定、办法、细则等不同层次的党内法规体系。特别是党的十八大以来,陆续修订或出台了一批重要的党内法规,一方面集中展现了党中央管党治党的新理念新思想新实践,另一方面也反映了依规治党、标本兼治、规范执纪的思维逻辑。

    依法治国与依规治党相统一。新时期在我党治国理政战略部局中,全面依法治国是协调推进“四个全面”的基础和法治保障,其背后蕴含的法治思维和规则意识同样对党的自身建设产生深刻影响。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表讲话时指出,“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行”。十八届四中全会专题研究了全面依法治国,提出“形成完善的党内法规体系”,要求党依据党内法规管党治党,党内法规突出政党特征、党纪特色,纪严于法、纪在法前、纪法分开。完善党内法规制度建设既是依法治国法治思维在党建领域的延伸,同时也是基于实践经验、提高全面从严治党科学化、规范化、制度化水平的必然要求。

    坚持标本兼治,构建“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制。全面从严治党面临的腐败现象和作风问题形势严峻、根源复杂,注定要坚持标本兼治的总体方针。首先,形势决定任务。在党风廉政建设和反腐败斗争形势严峻复杂的条件下,首要任务在于减少和消除腐败存量,遏制腐败蔓延势头,以严厉惩治形成“不敢腐”的威慑力,为治本赢得时间和主动;其次,形势的发展带动任务的变化。在有利条件形成的情况下需要抓住机遇,深化改革,完善制度,以制度规范和约束权力运行,从根源上降低腐败风险,控制腐败增量,巩固治标成果。管党治党重在日常、贵在有恒。加强党内法规制度建设的一个重要意义在于以制度规范权力配置和运行过程,构建“不能腐”的体制机制。

    规范执纪过程,严防“灯下黑”。权力越大,风险也就越大,责任越重,越要受到严格监督,纪检机关也不能例外。党章赋予纪委很高的权威,党和人民对纪律检查工作的信任是鞭策,也是考验。但是信任不能代替监督。谁来监督“监督者”一直都是世界各国政党和政府面临的普遍难题,如何强化内控机制,有效防止监督权滥用同样也是管党治党不容回避的现实挑战。党的十八大以来,党中央和中央纪委以“打铁还需自身硬”为承诺,破局自我监督难题。纪律检查机关坚持用更严格的制度监督自己。深入查找监督执纪各环节风险点,梳理、归纳、提炼、总结党的十八大以来的执纪理念、创新实践,规范审批程序和内控制度,把监督执纪的权力关进制度的笼子。十八届中央纪委七次全会上通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,全面加强对线索处置、谈话函询、初步核实、审查审理、涉案款物管理等环节的监督,以科学制度规范监督执纪,确保权力受到严格的约束。

    十八大以来党内法规制度建设的显著成效

    习近平总书记指出,“依规治党,首先是把纪律和规矩立起来、严起来、执行起来”。党的十八大部分修改了党的章程,掀开了党内法规制度建设的新篇章。

    全面清理党内法规。2013年5月,《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》陆续发布,中国共产党首次拥有正式的党内“立法法”,为党内法规制度体系建设提供基本依据和规范。2013年8月,发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,完成我们党历史上对党内法规和规范性文件的第一次全面系统清理。清理的范围包括1978年至2012年6月期间中央制定的所有767件法规和规范性文件,有300件法规和规范性文件被废止或宣布失效,约占全部法规制度的40%。到2014年底,党中央部署完成了对第二阶段清理范围即新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件的清理工作,160件被废止,231件宣布失效,仅20件继续有效。至此,党中央系统全面清理了新中国成立至2012年6月期间中央出台的全部文件,共清理党内法规和规范性文件1178件,其中322件在清理中被废止、369件被宣布失效,二者合计占到58.7%。

    全面清理党内法规是加强党内法规制度建设的前提。清理的过程也是深化认识、解决问题的过程。本轮清理过程中超过一半的党内法规和规范性文件被废止或宣布失效,制度体系大大“瘦身”,守纪执纪更具操作性。党内法规清理是纪法分开、纪严于法理念的重要落实,也是党内法规制度建设迈向科学化、规范化的关键转折。通过本轮清理全面掌握了党内法规制度建设的基本数据,对客观评估党内法规制度建设和发展现状提供了客观依据。

    完善党内法规制度体系。制度变革的过程注定有破有立、破立结合,清理是为建设准备基础。十八大以来,党中央颁布了一系列党内法规,管党治党的篱笆越扎越紧。一批重要的基础性党内法规构成党内法规制度体系的主干,形成了党内法规制度建设的基本框架。

    2015年8月,中共中央颁布《中国共产党巡视工作条例》,成为党内法规制度建设的第一个主干制度。新修订的巡视条例及时将十八大以来党中央巡视工作方针和实践经验,以法规制度形式确定下来,一体贯彻落实。其中最大亮点在于以党内法规的形式明确提出落实全面从严治党“两个责任”的要求。党的十八大以来,中央巡视完成对省区市和新疆生产建设兵团、中央和国家机关、国有重要骨干企业、中央金融单位的全覆盖,查找政治偏差,发挥了政治“显微镜”和政治“探照灯”作用,工作成效明显。制度利剑,初试锋芒。

    2015年10月,中共中央政治局审议通过《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。两部法规坚持依规治党和以德治党相结合,分别以正面倡导和负面清单向全党提出高标准和守底线的要求,是对党章规定的具体化。新修订的廉洁自律准则是中国共产党执政以来第一部坚持正面倡导、面向全体党员的规范,为党员树立了一个看得见、够得着的高标准,面向全体党员同时突出“关键少数”,重在立德。新修订的纪律处分条例围绕党纪戒尺要求,开列负面清单,划出了党组织和党员不可触碰的底线,重在立规。

    2016年7月,中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》。问责条例是第一部规范党的问责工作的基础性法规,为全面从严治党提供了新的制度利器。习近平总书记反复强调,有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。有权力无责任是管党治党之大忌。动员千遍不如问责一次,没有问责,责任就落实不下去。问责条例明确责任追究范围,把责任压给各级党组织,分解到党的工作部门,释放有责必问、问责必严的强烈政治信号。

    2016年10月,党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,两部法规继承和发扬了党在长期实践中形成的优良传统和基本规范,同时结合新的形势和任务,与时俱进地制定了新的规定,全面提高了党内政治生活和党内监督的制度化、规范化、程序化水平。

    2017年1月,十八届中央纪委七次全会审议通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,全面梳理整合监督执纪相关制度,提高工作流程的规范化、科学化,健全内控机制;注重监督管理,强化自我约束。规则的制定实施,把纪委的权力关进了制度笼子。

    过去四年来中央出台或修订党内法规近60部,超过现行党内法规的三分之一。这些制度凝结着党的十八大以来管党治党理论和实践创新成果,逐步构建起“不能腐”的制度体系,为全面从严治党提供有力的制度保障。

    持续释放制度蕴含的力量

    习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上讲话时指出,“反腐败斗争压倒性态势已经形成,不敢腐的目标初步实现,不能腐的制度日益完善,不想腐的堤坝正在构筑,党内政治生活呈现新的气象”。标志着新时期党风廉政建设和反腐败斗争的工作重心将从“不敢腐”转向“不能腐”和“不想腐”。进一步完善制度建设、推进制度创新,结合思想建党与制度治党、加强制度落实与执行,持续释放制度蕴含的力量,将成为党内法规制度建设的重要方向。

    第一,坚持思想建党和制度治党相结合。坚定理想信念,坚守共产党人的精神追求是共产党人安身立命的根本和经受住任何考验的精神支柱。党在自身发展过程中面临的各种消极问题,归根到底都是党性弱化、精神“缺钙”的表现。不能胜寸心,安能胜苍穹?信仰迷茫、精神迷失就不可能意志坚定、克己奉公。全面从严治党要坚持思想建党和制度治党相结合,坚持高标准和守底线相结合,既要注重规范惩戒、严明纪律底线,更要引导人向善向上,发挥理念信念的引领作用。在严格执纪的同时,要加强党员干部的思想教育。全体党员对共产主义理想信念要入脑入心、真懂真信,将践行中国特色社会主义共同理想和坚定共产主义远大理想“内化于心”,成为全党的自觉追求;将恪守党内法规制度要“外化于行”,成为全党的自觉行动。

    第二,制度的生命力在于执行。令在必信,法在必行;有法不行,与无法同。党内法规制度建设,既要实现有规可依,更要保证有规必依、执规必严、违规必究。如果得不到严格有效的执行和落实,再好的制度也形同虚设。推进依规治党,不仅要杜绝“牛栏关猫”,更要避免制度成为“稻草人”。在当前“不能腐的制度日益完善”的形势下,更重要的工作是狠抓制度执行,真正让铁规发力、让禁令生威。新的党内法规制度体系严格遵循党章、集纳全面从严治党的理论和实践创新、直面现实突出问题,简明易懂、务实管用,在当前推进全面从严治党向纵深发展的进程中,需要把各项党内法规贯通起来,握紧扎紧“不能腐”的制度篱笆,始终保持对违纪违规行为的高压态势,切实加大督查惩处力度,确保各项制度规定真正成为刚性约束。

    第三,推动党内法规制度创新。以制度约束和监督权力,首先是要不断完善制度规范。形势变化和党的建设不断发展,对党的纪律规范提出新的要求。制度源于实践,又在新的实践中发展完善。党的十八大以来全面从严治党伟大实践为丰富和完善党内法规、推动制度创新创造了条件。锲而不舍正风反腐,推动了监督执纪新的工作形态和工作方式;聚焦主线回归主业,带动纪律检查机关职能转变、结构调整;严肃党内政治生活、加强党内监督,在治标和治本之间搭建起桥梁;深化国家监督体制改革,为权力监督开拓更广阔的改革空间。基于这些实践所形成的宝贵经验都将以制度的形式固化下来,不断推动党内法规制度建设。以制度建设助力全面从严治党,就是要通过立规修规、完善党内法规,真正把党规党纪的权威性、严肃性树起来。 

    (作者为中国矿业大学(北京)廉政研究中心执行主任、教授、博导)

    【参考文献】

    ①张英伟:《反腐倡廉蓝皮书》,北京:中国社会科学院出版社,2016年。

    责编/孙娜    美编/李祥峰

管党治党的成功密码
反腐败压倒性态势是如何形成的
当前已找到了治腐的关键变量
篱笆越扎越紧,不敢腐的目标初步实现
依规治党:从“不敢腐”到“不能腐”
如何构筑“不想腐”堤坝
反腐斗争未有穷期,“歇一歇”思维要不得
“四个结合”,至关重要
反腐败压倒性态势的形成破除了哪些质疑
整治不作为是从严治党的应有之义