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“人走政息”现象剖析

《 人民论坛 》(

    常健  郭薇

    ◆ 在现有体制下,“人走政息”实际是政策选择和淘汰过程的一种后续方式

    ◆ 我们需要建立一种符合法治要求且具有政治可行性的规范化的地方政府创新机制

    改革开放以来,中国地方政府通过各种创新实践推动了体制改革的进程。然而,近些年来,地方政府创新中的“人走政息”现象也引起了政界和学界的高度关注。对此,许多研究者将分析的焦点集中在地方政府领导者视创新为“政绩锦标赛”的重要内容上,再加上地方官员周期性的升迁调动,因此使地方政府创新带有更多的领导者个人色彩,并使创新的生命周期与领导者个人的任职周期直接联系在一起,导致人在政在,“人走政息”。然而,这只是一种表层原因分析。从政策过程的角度分析,“人走政息”实际上是一个政策选择和淘汰过程。如果一项创新政策得到了民众、地方政府和中央政府的一致支持,就不会出现“人走政息”的现象。

    “人走”,为何“政息”

    导致一些新政随领导者“人走政息”的深层原因可从以下方面来分析。首先,从“政”的内容来分析,一些新政是对现行法律法规的突破,但现行法律法规的修改又极其困难,因此导致合法性危机。一旦领导者调动工作,就失去了地方修改法规的推动性力量,也失去了敢冒合法性风险坚持创新举措的力量。许多在地方民主方面的一些创新举措的“人走政息”就属于这类情况。

    其次,从推动新政的动力角度来分析,一些新政与地方政府各部门的利益发生冲突,又得不到中央政府的有力支持,造成地方领导者在地方各部门博弈中孤军奋战。一旦领导者被调走,创新项目就失去了政治支持力量。例如,一些促进政府过程和信息公开、透明,加强政府监督方面的创新举措,就面临着地方政府各部门官员的抵制,结局往往是“人走政息”。

    第三,从实际效果来分析,任何新政都不可能是完美无缺、能解决所有问题的。一些新政解决了某些原有问题,但同时又导致了一些新的问题。当这些新的问题比原有的问题更加严重而又得不到及时解决时,新政就会失去民意的支持,也会失去负责实际执行的一线政府官员的支持。当领导者在位时,碍于领导者的脸面维持新政,领导者一旦调离岗位,“新政”的取消就只是时间问题了。

    可见,在现有体制下,“人走政息”实际是政策选择和淘汰过程的一种后续方式。在某种意义上,“人走”又可以被看成是考验政策的一种手段。一旦“政息”的要求成为不可避免的趋势,“人走”只是为这种趋势的实现提供了必要的条件。因此,不应当只考虑如何通过限制“人走”来防止“政息”,而应当考虑如何来提高新政的成功率。

    四重约束,规范新政

    从政治角度说,新政失败的最严重代价是政府公信力的巨大损失。如何减少政府创新的风险,提高政府创新的成功率,便成为提高政府公信力的重要方面。而从法治角度说,中国特色社会主义法律体系的建成,对地方政府创新提出了更高的要求,要求这种创新必需纳入法治化轨道,必须具有合法性。鉴于此,我们需要建立一种符合法治要求,且具有政治可行性的规范化的地方政府创新机制。这种创新机制至少应当符合以下几方面的要求。

    第一,规范要求,政府创新与法律体系的规范性要求相结合。地方政府创新必须具有合法性,其体现在三个方面:一是政府创新必须以法规方式明确加以规定,并有明确的实施细则,使得执行者有法可依;二是地方政府出台的新规不能违反现行法律;三是地方新规在出台前必须与原有的政府法规和规章相衔接,避免“双向交通规则”效应或“异体排斥”效应。

    第二,政治要求,“自下而上”与“自上而下”相结合。回顾中国成功的地方政府创新,往往是由中央政府先给予方向性的指导意见,地方政府再进行探索和尝试,比较成功的尝试得到中央政府的肯定,并向全国推广。相反,一些不太成功的地方政府创新往往会陷入“下面赞扬声、中间争议声、上面不吱声”的尴尬。

    第三,程序要求,个人开拓与群体共识相结合。地方政府创新的程序规范应当包括几个方面:一是建立利益和主张的表达程序,全面征求各种不同利益群体的多样化要求,防止“沉默的螺旋”效应,采取“异议优先”的听证程序;二是建立不同主张的对话机制,使各种不同意见的争论公开化,让各方意见既得到充分表达,又能够相互限制;三是建立冲突利益的整合程序,使各种不同方案通过妥协达成一致;四是建立实施评估程序,根据评估结果决定是否对新规作进一步的调整、补充和修改。

    第四,内容要求,创新与保守相结合。随着中国特色社会主义法律体系的建立和不断完善,地方政府在体制方面创新的空间相应缩小,而更集中于法律的具体执行方面。“中国地方政府创新奖”总负责人俞可平给政府创新下过定义:“政府创新是公共部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良。”他特别强调,政府创新“不同于政治体制改革,其工具性意义大于其价值性意义”;现实“中国地方政府创新奖”的内容其实已经超出了通常意义上的“政府创新”,而包括了“政治改革”的内容。地方政府创新的内容应当根据相关法律法规予以限制,不能过度创新,而应将创新与保守结合起来。

    (作者分别为南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授;清华大学公共管理学院博士后)

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    (资料来源:人民网)

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