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劳教制度废止当慎重

——关于劳动教养制度的四个问题

《 人民论坛 》(

    杨建顺

    应当坚持“劳动教养”的名称,重新认识劳教教育改造的属性,强调在劳教制度中注入现代人权观念,完善其理念和程序

    劳动教养制度的变革势在必行。最近,中央政法委书记孟建柱宣布,已报全国人大常委会批准,今年将停止使用劳教制度。但是,对于在中国已存续半个多世纪的劳教制度来说,不应当也不能够用静止的、单一的视角和标准来进行评判,而应当用动态的、历史的、发展的和全面的视角来观察、思考和讨论。惟有如此,才能客观、全面、准确把握劳教制度的过去和现在,并展望其未来的发展。

    初始目的体现了人道和人权的理念

    1955年8月,中共中央发布《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》,明确指出:对“反革命分子和其他坏分子,除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外,分两种办法处理。”其一就是劳教,即对“不够判刑、而政治上又不适用于继续留用,放到社会上又增加失业的,则进行劳动教养”。当时的劳教就是对这批人进行就业安置。1956年,中共中央发布《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》,促成了劳教制度的初步确立和发展。1957年,国务院公布了经全国人大常委会批准的《关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》),标志着我国劳教法律制度的正式确立。

    1979年,国务院公布施行经全国人大常委会批准的《关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》),又于1980年发出《将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》;全国人大常委会1980年作出《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳动教养人员的决定》;1982年,国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》(以下简称《试行办法》)。至此,我国调整劳教的法规范体系基本形成。

    根据上述法规范,劳教的目的包括如下三点:解决一些特定人员劳动就业问题;“把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人,改造成为自食其力的新人”;预防和减少犯罪,维护社会治安,维护公共秩序。可见,劳教的本来目的强调的是教育、改造、挽救,劳教注重就业安置,具有一定的合理性和可支持性。

    根据《决定》和《试行办法》的规定,劳教是处理人民内部矛盾的方法。这样的定性,既是当时政治形势需要的结果,也体现了劳教制度本身的合理性,体现了人道和人权的崇高理念。

    当然,随着历史的发展,劳教的属性也在变化发展。总体来说,劳教是行政强制措施的一种特殊形态——强制性教育改造措施。

    劳教的性质和目的发生变异呼吁变革

    然而,劳教制度在具体实施中出现偏差,有的严重背离了其初始的立法宗旨和制度目的,片面强调加大惩戒力度。一些劳教案件的办理呈现出较强的主观随意性,造成事实不清、证据不足和畸轻畸重的实体错误,甚至沦为某些人滥用权力的工具。

    20世纪80年代以来,关于劳教的一些规范性文件将劳教定位为介于刑罚与治安处罚之间的限制人身自由的行政处罚。1991年11月,国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》指出:“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚”。这意味着劳教演变成为较强的处罚性手段,而其教育改造的挽救目的往往被忽略。

    正确的性质规定和具有合理性的目的被改变了,结果导致劳教执法过程中的种种矛盾与弊端。

    劳教制度亟待从形式法治和实质法治的层面进行充实和完善。解决劳教制度的合法性问题,对现行的法依据进行位阶提升和内容改造,便成为理论界和实务界探讨劳教制度改革绕不开的课题。

    《决定》规定,劳教机关的工作,由民政、公安部门共同领导和管理。然而,在现实中,上述这种规定形同虚设,劳教工作的领导、审批和管理,均由公安机关独家行使,却以劳教委员会的名义作出劳教决定,参与行政诉讼的应诉。这种明显违法的执行现实,构成了对法治原理的直接挑战,是现代法治国家所不能允许的。

    在“限制人身自由”这一点上,对于劳教而言,应该“只能制定法律”,“只能由公安机关行使”。但是,有关劳教的法律规范并没有修改或者废止,理论上,公安机关并不能直接独立行使本该由劳教管理委员会行使的职权,这是法治主义最起码的要求。因此,无论以公安机关自身的名义,还是以劳教管理委员会的名义作出劳教决定,其法律依据上都存在冲突,其合法性受到质疑。有关组织法的修改和完善,已经势在必行!

    劳教对象、期限的确定与分类清理

    《决定》中规定的适用对象是4种人,而《试行办法》中将其适用对象调整扩充为6种人。此外,自20世纪80年代以后,公安部等部门的一些规范性文件,陆续增加了对摘取节育环、非法姘居、赌博、倒卖票证等违法人员可以进行劳教的规定。“劳动教养成了一个筐,什么人都可以往里装。”这种扩大适用对象,依据法律以外的规范来限制公民人身自由的做法,违背了法制统一的原则,也违反了法律保留原则,是现代法治国家原理所不能容许的。

    另外,应当对实践中的劳教对象进行分类清理,进行严格的限定——仅限于违法情节轻微,不够刑事处罚,但主观恶性相对较深,抗拒改造心理严重,即所谓“大法不犯、小法常犯、难死公安、气死法院”的人。

    一般认为,劳教期限与《刑法》中规定的最低刑期和《治安管理处罚法》中规定的治安拘留的最高期限极不协调。作为对尚不够刑事处罚人员的制裁, 最长劳教期限是最长治安拘留期限(15天)的97倍,比刑事拘留和刑罚中的短期剥夺自由的管制与拘役更重,且没有缓教的规定。这种程度与时间上的严重失衡与错位,违背了错、罚相适应的原则以及比例原则和合理裁量的原则,有悖于公正。为此,学界普遍对劳教期限提出质疑。笔者认为,由于劳教形态的多样性和复杂性,不宜将其期限与治安罚和刑事罚的期限作简单的类比。应该对各种现存的劳教予以深入和全面的客观分析,建立起分类管理的体制,分别确立科学合理的期限。

    程序法规范与“半司法程序”的建构

    在实体权利和程序权利得到同样重视的现代国家,任何权力的行使,都必须遵循基本的程序法制要求。限制公民人身自由的权力,尤其要强调不仅实体上合法,而且程序上合法。而现行劳教立法中极其重要的一个缺陷,就是程序设计极其不充分,非常不严密。这是导致本来具有合理性的制度本身被滥用或者必然被滥用的关键所在。

    为完善劳教的程序法律规范,较为一致的主张是劳教程序的司法化。但是,关于如何司法化和在多大程度上司法化的问题,却存在较大的争议。我认为,对劳教决定可以设定“半司法程序”——在实行分类管理的基础上,将那些应该予以劳教的对象依然划归公安机关管辖,由其在全面、客观、公正调查的基础上,经严格的听证程序后作出是否劳教的决定,并告知被决定劳教的人的有关救济途径。若被劳教的人没有异议,则劳教决定即可生效,并应付诸于执行;若被劳教的人提出异议,申请复议或者提起诉讼,劳教决定应停止执行,待争议确定之后再决定是否予以执行。这样,既有利于实现劳教制度的立法宗旨,又有利于在目前司法权和行政权的配置上取得最佳效益,更有利于公民的人身自由权的保障。

    实质上,建立健全“半司法程序”,对于劳教的权利救济来说,具有重要的司法控制和过程监督的作用,我国对劳教的事后救济程序已有一定的法律制度保障。但是,有关机制依然是相当不完善的,在实施层面更是大打折扣,被劳教人员要获得有效救济的权利,往往存在诸多困难。尤其是那些“能给政府制造麻烦的”人员,一旦被劳教,往往难以寻求有效救济。

    劳教的救济机制不完善,其根本性原因则在于制度建构、法规范规定与实践的脱节。所以,要实现救济机制的完善,除了完善相应救济程序的设计外,还有一个非常艰巨的课题,就是需要相关政府部门和公务员转变观念,在努力使得劳教回归“强制性教育改造措施”的基础上,彻底清除将劳教作为泄私愤工具或者惩处机制来运用的恶习。

    面对这样一种现实,不应该以有关完善该制度的主张难以取得一致为由而主张废止,也不应该简单地用所谓“违法行为矫治”来取而代之。必须强调的是,制定《违法行为矫治法》虽然能够解决形式法治的问题,但是,如果不能建立在对上述几个问题深入研究和广泛讨论而达成共识的基础之上,那么,其对违法行为的矫治将难免陷入实质法治主义层面的尴尬境地。

    (中国人民大学法学院教授、博导,比较行政法研究所所长)

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劳教制度废止当慎重