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公众参与度越大,改革动力就越强

如何构建改革的公共参与机制

《 人民论坛 》(

    匡贤明

    30年前,改革开放的成功实践得益于上下联动形成的改革合力;30年后,改革的继续深化仍需要激发最广泛的社会参与。新阶段建立健全改革的社会参与机制显得尤为重要

    当前,中国正处于改革发展的十字路口。未来3-5年的改革,对中国的公平可持续发展有着重要作用。改革有重大突破,中国就能够实现经济的平稳较快增长,实现社会的弹性稳定,进而顺利实现全面小康的战略目标;但如果改革丧失机遇,经济社会风险将明显加大,很有可能陷入“中等收入陷阱”。

    改革,不是某一个群体的事,从来都是全社会共同参与的事。回顾过去30余年的改革,要总结成功经验的话,可以清楚地看到,公众的参与度越大,改革动力就越强,改革突破就越容易;反之亦然。在利益多元化的趋势下,尤其是在既得利益集团成为强大掣肘的背景下,要实现改革的突破,恐怕需要回归改革开放之初全民改革的道路上,构建起改革的公共参与机制。

    改革面临利益掣肘

    利益多元化是改革的成果,也成为改革的约束条件。改革开放之初,在所有人都贫困的情况下,大家利益高度一致,就是要摆脱贫困,解决温饱。因此,在单一利益诉求下,改革很容易获得共识,很容易实现全体居民的福利增长。而以自下而上为主的改革推进方式,又使得大部分人参与到改革中,成为改革的受益者。由此形成了改革初期,“人人皆受益”的“帕累托改进”。

    随着改革不断深入,释放的发展活力带来了经济社会的快速发展。在解决温饱问题后,人们的诉求开始发生分化。相同的政策,不太可能让所有人满意。更重要的是,随着经济社会的发展,利益多元化已经形成,一些既得利益群体对改革的影响力在增强,使得一些改革总是有利于他们而不利于其他群体。由此带来了改革的走形变样,也带来了社会对改革的质疑。

    客观地说,新世纪以来,尽管改革在多方面有所进展,但突破性的改革不多,能够奠定未来5-10年发展基础的改革比较少。实践中更多的是所谓的部门改革、行业改革、地方改革,公共“被改革”在不断增加。在既得利益集团的掣肘下,改革公共参与明显不足,全局性的改革攻坚面临重重阻力。因此,就造成了改革在比较长的时期内处于徘徊阶段,例如:

    有些改革提出来了,但是难以推动,比如,垄断行业的改革,已经提出十几年了,但尚未破题;有些改革方案提出来了,但是实际上并没有突破,比如非公36条和新36条出来几年,但缺乏突破性进展;有些改革在推动的过程中产生了扭曲,比如大部门制改革,其实质是行政决策范围内的决策、执行、监督的相互协调和相互分离,但在一些地方的实践,成为简单的合并和增加领导职务;有些改革在实践中走形变样,更甚至,有些改革方案长期无法出台,典型的就是收入分配改革,有媒体报道是国有企业这个利益群体在收入分配改革中扮演了掣肘作用。

    在参与式改革中形成新的改革动力

    下一步改革的动力何在?不少人寄希望于政治体制改革。但政治体制改革也需要动力。从当前的社会结构看,在缺乏改革总体协调机制的情况下,由于既得利益集团的形成,自上而下的改革在实践中往往容易被阻击,从而走形变样。我们需要寻找一条短期内能够凝聚改革基本共识,形成改革基本动力的途径。

    这条途径就是李克强同志在经济社会发展和改革调研工作座谈会上指出的:“谋划发展与改革,是为了让群众更多受益。要深入基层,了解基层有什么困难;走进群众,倾听群众有什么期盼。促发展不能自拉自唱,要让群众受惠;改革也不能只讲大道理,要弄清楚群众真正希望改什么、怎样改。”

    这段话的核心意思,就是要转变过去“少数人决策、少数人参与”的改革为“多数人决策、多数人参与”的改革,使改革真正成为一个公共决策过程。参与式改革,意味着将改变由少数人决策、大多数人执行的改革模式,让更多的人参与到公共政策大讨论、体制机制大辩论中来。这个参与,不是泛泛地参与,而是切身反映自身利益、维护并且增进自身利益的参与,甚至不排除在这个参与的过程中有激烈的争论、不文明的谩骂等。

    那种不经大多数人讨论、参与而形成的改革方案,尽管力图照顾多方面的利益,但恐怕容易被部分强势群体所扭曲,从而导致走形变样;弱势群体的相对利益损失(不是绝对利益)的可能性恐怕会更大。

    例如,十八大报告提出,“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这无疑是让农民更多地分享发展的成果。但如果农民在征地制度中没有制度化的谈判平台,农民不能成为真正的谈判主体,恐怕实践中提高这个比例的良好意愿将会落空。

    十八大报告也明确提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。落实这两个“凡是”,仅靠政府等公权力机构的自觉是远远不够的,必须建立起参与式改革的平台。凡是涉及群众切身利益的决策,不光要充分听取群众意见,更要有群众参与决策的环节,并且把群众参与作为决策最重要的依据之一。

    尽快形成改革的公共参与机制

    30年前,改革开放的成功实践得益于上下联动形成的改革合力。30年后,改革的继续深化仍需要激发最广泛的社会参与。为此,新阶段建立健全改革的社会参与机制显得尤为重要。

    第一,参与式改革,需要尊重群众在改革方面的试点。我们在实地调研中发现,基层群众的创新,其实比比皆是。最突出的矛盾在于,这些改革试点还很难上升到更高层次的改革决策中。例如,湖南长沙县农民自发探索的环保合作社,在改善农村生态环境方面发挥了重要作用。这类民间性、首创性的探索,需要尽快总结推广。

    第二,参与式改革,最重要的是让群众成为改革的主体,开门搞改革。 要让群众参与重大改革的讨论、决策,甚至可以在个别地方探索重大改革的投票制度。最为关键的是要尽快建立和完善重大事项决策听证制度。听证制度是有效保护社会公共利益和公民私权的制度安排,它不仅可以通过吸纳各方利益和意志参与社会公共事务,使公共决策与社会治理更加规范,也可以缓和社会矛盾,减少社会冲突,保持社会稳定,协调各方力量,促进社会公共活动多元化、民主化。

    第三,参与式改革,需要充分引导和规范社会组织在改革中的积极作用。既然现在的社会矛盾主要是利益关系的协调,那么建立协商对话机制就十分必要;既然社会组织的发展是适应利益关系、社会结构变化的客观需要,那么,有组织的对话就十分重要。在利益关系、社会结构变化的新阶段,有组织的协商对话比无组织的对抗更有利于缓解社会矛盾,对建立有序的公民社会、深化改革更为有利。为此,要积极引导和规范社会组织参与改革,充分发挥社会组织对推进改革的能动作用。

    第四,参与式改革,需要尽快建立及时有效的媒体信息公开制度。一是要改变过去“政府发布、媒体公布”的“单向流动”惯例,凸显媒体信息公开的主动性;二是媒体应站在客观公正的立场,全面、如实、及时地报道和评析新闻信息;三是在《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上,制定保障媒体权益的相关法规条例,确保媒体信息公开不受外部人为因素干扰。

    第五,参与式改革,需要尽快建立改革的利益协调机制。改革协调机制,协调的核心是利益,防范的是强势群体对弱势群体的利益侵犯。要达到这个目标,客观上需要参与式改革。否则,强势群体有可能借助协调机制,强行推进损害群众的改革。

    未来几年的改革,目标是建立一个公平可持续的体制机制,为科学发展奠定制度基础。要推进改革突破,促进经济社会发展,重要的是尽快建立参与式改革的平台,使广大城乡居民在涉及到自身利益的时候,能够通过制度化的途径,通畅地表达利益诉求和参与改革决策。在这种参与式改革下,改革的速度可能不会太快,但却是能够真正反映民声、保障民意、增进社会福利的改革。

    (作者为中国(海南)改革发展研究院经济所所长)

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