宅基地制度改革是继承包地“三权分置”改革之后，深化农村土地制度改革的又一重大变革。当前，宅基地制度改革进入攻坚期，面对不断深化的农村改革，习近平总书记在讲话中多次强调，要“坚持农民主体地位不动摇”“把保护农民利益作为工作的出发点和落脚点”。
深化宅基地“三权分置”改革必须农民点头、农民决定、农民获益。应围绕“发展中保障和改善民生”“坚持人民主体地位”“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”的核心要求，围绕民生、民意、民权稳慎推进、攻坚克难，交出一份“农民的事情农民办，农村宅改农民改，改革的红利农民享”的答卷。
湖南汨罗是农业农村部确定的第二轮宅基地制度改革试点单位，坚持高位推进、做实人员、财物保障，规划为纲，做细宅基地基础信息调查，做好政策宣传工作，运用“党员带头、能人带动”工作机制，发动群众参与。在宅基地有偿使用、有偿退出、闲置宅基地盘活利用、实现多样化住房保障等方面积极探索。
改革实施第一年，就收取存量超面积有偿使用费372.9万元，腾退宅基地面积近7800平方米，为乡村产业发展提供土地，盘活闲置宅基地和农房117宗，宅基地制度改革实施首年增加村集体经济组织收入421万元；在住房保障方面探索了村内集中居住、多种形式退出、做好宅基地退出配套补偿等多种形式，保障进城村民住得下、无后顾之忧，留村居民住得好、环境设施得到改善。
汨罗市宅基地制度改革为中部传统农业区宅基地制度改革提供了经验借鉴，关键就是充分尊重群众主体地位，以“农民的事情农民办”为宗旨，充分保障农民的知情权、参与权、决策权，主要做法可以归纳为重民生、顺民意、惠民权。
重民生：做好资格权、住房、补偿三大保障
做好资格权保障。宅改以资格权认定和多样化实现形式为新的产权突破。资格权独立成权，强化了农民专门获得宅基地的福利通道，明确了“物物流转”的市场边界，提供了宅基地实物退出和权利退出的不同选择条件，使农户流转行为趋于理性，有利于防止使用权放活后出现宅基地买卖、农民土地权益流失。
资格权认定工作应是各地宅改探索的规定动作，重点不在于“专门制证”和“登记造册”之争，而是认定标准、动态管理标准、资格权多样化实现形式。认定标准上，对于转为非农户，未办理自愿放弃土地承包经营权手续、未经相关部门办理招工招干手续、未纳入城镇居民社会保障体系的人员都应该认定资格权。在动态管理上，注重离婚妇女、返乡落户士官的补充，离婚妇女区分“离婚不离家”“离婚后未迁出婆家”“户籍迁回娘家”等情况分类考量，保障在农村或者城镇享受一次分配宅基地建房或者福利性购房。
在资格权多样化实现形式上，探索适合区域特点的资格权保障途径，如规划“小集中”“大集中”的居住用地以满足留守村民新增宅基地需求，以货币、股权券证为宅基地退出补偿满足进城村民的需求，给了农民更多的选择，结合城乡融合，为进城农民开通就业、教育等绿色通道，扩充了农民城镇化的渠道。
做好住房保障。宅改重点不仅是解决闲置问题，盘活是手段，保障、规范、增收才是目的，应该以农民居住条件满足和改善为基本。通过闲置宅基地和农房退出、整体连片开发、指标交易、集中规划新区等制度创新路径解决刚需矛盾，改善居住环境、提升居住品质。
扩大对“保障”内涵的理解，体现为“保居住、保环境、保长久、保合法”。共同富裕研究院2022年对全国14个县（市、区）40个村600个农户的意愿调查显示：在住房、货币、股权券证三类资格权实现方式中，农民的主要选择是住房类，其中农村公寓的选择比例远高于产业房、养老公寓、城市公租选项。农村住房需求依然是农民对宅基地的主要诉求。汨罗市抓住统、宜、节3个关键点，结合多样化的住房保障形式和土地腾退效益，集中统建、多户联建，配合统一规划管理、现代化物业、休闲设施提升宜居环境，节约建设用地指标，实现“新居美、农民乐、效益高”。
做好闲置宅基地退出补偿。有偿退出重在“有偿”的标准符合农民基本生活需求，退出的选择是农民自愿。从农民对宅基地的利用“活动”和“机会”出发，在居住、辅助生产、集体成员享有的权益、承载私有财产、“根”的情结和返乡归宿五个方面界定农民退出的权益损失，补偿价值不仅仅是标的物的物权、使用价值和财产价值，还包括城镇化的机会成本、资产长期持有的投资收益（个人流转、抵押或集体资产分红）、社会保障性价值和心理幸福价值。
汨罗市在宅基地有偿退出补偿设置中，设置永久退出和暂时退出的不同补偿形式，辅之以就业、教育、社会保障等政策，以市场价格确定居住权、使用权丧失的补偿标准；以优惠政策确定保障权益丧失的补偿标准；以资格权固化机制补偿发展权益的丧失；协同农地承包权和利用情况确定“城镇化激励补偿”方式的可行性。
顺民意：创新基层自治，发挥民主决策
要充分尊重群众的意愿，让农民群众成为宅基地制度改革的支持者。宅改涉及农民群众切身利益，要让农民了解改革，支持改革，成为改革的推动者。利用多种宣传方式，广泛宣传宅改的相关政策、“一户一宅”“先批后建”等法律法规，改变村民固有的错误想法。
汨罗市桃林寺镇三新村村民理事会理事长率先拆除自家围墙、腾退超占土地，引导农民支持闲置旧宅和围墙“拆、改、建”，营造主动改革的浓厚氛围。摸底测量、建房申请审批、有偿使用费使用等基本信息公开透明，切实让群众行使知情权、监督权，让规范管理有理有据，村民明明白白。
畅通民意表达渠道，通过召开村民代表会议、户主会、村民小组会议等多种形式，搭建与群众平等对话的平台。
要调动群众力量，让农民群众成为宅基地制度改革的参与者。发挥党员、村庄带头人、“五老”、道德模范等带动作用，汨罗市坚持支部引领、市场引导、党员带头、能人带动“双引双带”模式，带头宣传宅改政策、带头退出多占宅基地、带头拆除超出面积、带头缴纳有偿使用费、带头做好亲朋好友思想工作，解决改革“动能不足”的问题。
充分发挥村民民主自治在农村改革中的积极作用，构建基层自治网络，汨罗市创新乡村“五治”方案，形成“政治+带头人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互联网”的乡村治理网络，以“党建+社团”为引领，形成村民“人人进社团、事事有人管”的良好氛围。
要汲取群众智慧，让农民群众成为宅基地制度改革的决策者。改革方案村民共同决策，对于群众关心的试点有偿使用方案的制定、退出补偿的设置等，根据地方实际情况，制定多套方案备选，其中桃林寺镇和罗江镇均制定4种以上的有偿使用收费方案供村民选择，杜绝“一言堂”、减少地方政府“替民做主”的情形，给农民自由理性决策的空间。
规范自治行动，制定明确的议事协商流程。规范议事协商流程，程序民主与实质民主并重，指导村民有序参与宅基地制度改革的各项工作。制定各种公示牌、流程图、明白纸，宅改信息公开透明，接受群众监督。完善村规民约和村级宅基地管理章程，以村规民约的形式明确宅基地管理的村级原则规范，帮助村民转变错误观念，树立正确认识，促使村民自觉遵守宅基地申请和审批的规则要求，规范建房行为，互相监督，共同构建良好的居住环境。
惠民权：农民、集体共享产业发展红利
不能把农民的地和房搞没了。无论是空心村整治、“四房改造”，还是土地指标腾退交易，都必须确实保障农民宅基地合法占有和使用权益。坚持保障农民基本居住权，空心村改造腾退的土地优先用于满足农民新增宅基地需求。坚持先审批后，严格审批监管制度，保障农民土地权益公平，构建良好市场秩序基础。
打破城乡发展制度壁垒，对于自愿农转非永久退出宅基地的，以成员权保留和资格权重获作为兜底保障；对于暂缓退出的，资格权的实现形式要留有农村住房的选择空间。发挥使用权放活的市场配置优势，扩大使用权跨村组流转范围，全市配置宅基地资源满足建房刚需。通过闲置宅基地和农房整治与腾退，改善村容村貌，提升村庄基础设施建设。建设“四小园”，提升村庄绿化覆盖率，改善村容村貌；建设公共停车场、休闲广场等，提升村庄公共服务水平，增强农民群众的幸福感。
不能把农民排斥在土地产业开发之外。放活宅基地使用权，不是低价从农民手中拿房拿地，为资本单方面获利，而要走与城市土地供给和房地产开发不同的道路，使农民享受土地物权化、财产权化的制度红利。鼓励村民利用闲置宅基地和农房以入股、出租等形式流转给经营主体，增加资产收益。鼓励集体经济组织发挥好统筹管理、集体资产抽收储运营和农户流转中介的作用，利用集体产权制度改革结果，壮大集体经济，保障农民股民分红权益。
借助宅基地盘活的土地供给制度红利，结合村庄资源禀赋、产业特色，挖掘村庄增收潜力，拓展农业功能、挖掘乡村多元价值，定位产业类型，发展休闲旅游、农产品加工、农村电商等产业，促进农文旅产业融合。产业带动就业，村民就近就地创业就业，增加劳动收入。充分利用流转土地资产性收入、合作经营入股分红、集体经营收益集体内部分红、就业收入、餐饮民宿自营5个路径，搭上乡村振兴共同富裕的快车。
不能把农民对政府的信任和安全感搞没了。坚守底线防止侵害农民权益，增强农民群众的安全感。通过确权颁证为村民赋权、增能，将宅基地所有权、资格权、使用权分别以不同形式明确给相应的主体，明细法律权属，保障村民合法的权益，尤其要保障妇女、返乡创业人群等特殊群体的合法权益。
禁止城里人到农村买宅基地，防止侵害农民群众合法权益的现象发生。尊重群众意见，防止不顾群众意愿强迫农民上楼。避免增加农民负担，实现信息“一张网”，优化农村基层政务数据管理，打通部门数据壁垒，精简政务APP，减轻农民建房审批平台使用难度，避免规范管理、信息管理成为农民的负担。完善资格权保留和重获机制，为退出宅基地进城的村民保留回乡通道，让村民在城乡间可进可退。
汨罗宅基地制度改革做到以农民为本，基层政府做好全方位保障，尊重农民主体地位，改革实施中注重保障村民的知情权、参与权、表决权，不断完善制度设计，链接好中央制定的改革目标和农民需求，做好民生保障、实现好全过程民主、发展好农村经济，以宅基地制度改革撬动产业振兴，助力乡村治理现代化和共同富裕齐头并进。
