加快构建城乡资源要素双向流动新格局

    日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称意见），为我国新型城镇化建设指明了重点发展方向和实现路径。

    推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于落实扩大内需战略、促进产城融合、推动城乡融合发展具有重要意义。

    中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授邹一南表示，对各县来说，需要在意见提出的五大类中找准方向，明确发展目标及路径，精准补齐短板弱项。

    民生周刊：县城在我国城镇体系中处于什么地位？ 

    邹一南：县城是“城之尾、乡之头”。在我国城镇化率已接近65%的背景下，加快县城发展对于推进以人为核心的新型城镇化建设，构建高效、包容、可持续的城镇体系有着重要意义。

    一方面，县城是新发展阶段推进城镇化水平持续提高的重要载体。

    2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿。县城加上县级市的城区常住人口为2.5亿左右，占比仅30%左右，城镇化率平均仅为24.2%，提升空间巨大。

    从经济体量和基建投资上看，2019年县和县级市仅创造了全国38%的GDP，基建投资合计仅4584.7亿元，占全部市政投资的19.8%，平均每个县级市为4.3亿元，而一般县城仅为2.1亿元。

    由此可见，县城城镇化建设空间很大，拉动投资潜力也很大，是下一步城镇化建设的重中之重。

    另一方面，县城是促进城镇化协调发展的战略支点。当前，我国城镇化呈现明显极化特征，大城市、高行政级别城市人口增长远高于小城市、低行政级别城市。

    从“五普”到“六普”的10年间，我国行政级别最高的4个直辖市常住人口总量增长了2569万，增长率接近60%；31个省会和计划单列城市的常住人口规模增长2856万，增长率为28.3%；236个地级市常住人口规模增长2983万，增长率为13.0%；359个县级市常住人口规模增长1382万，增长率为6.1%。

    从“六普”到“七普”的10年期间，4个直辖市常住人口增长831万，增长率为9.8%；31个省会和计划单列市常住人口增长6697万，增长率高达33.0%；地级以下城市总体为负增长。这种极化的城镇化对城镇体系健康发展极为不利，必须通过大力发展县城，扭转极化发展态势，促进城镇化协调发展。

    其一，作为一个有14亿人口、未来将有10亿以上城镇人口的大国，绝无可能像日韩等国那样，通过将人口集中在少数几个特大城市完成全国城镇化任务，县城等广大中小城市应发挥更大作用。

    其二，当前中国主要城市群中特大城市人口已接近饱和，北京、上海等城市已进入世界人口最多的少数城市行列，疏解大城市人口是应有之义，县域将成为人口疏解的重要空间。

    其三，根据农业总劳动日测算，中国当前农业实际需要的劳动力数量仅为1.2亿左右，未来随着农业技术进步，农业劳动力需求量将更少，因此还有大量农业人口有待转移，县域必将取代大城市成为吸纳农业转移人口的主力。

    其四，当前实现举家迁移的农民工仍非主流，这意味着未来农业转移人口将主要由农民工家属等非劳动力群体组成，县级城市显然比地级以上大城市更有利于这些农业转移人口实现城镇化。

    民生周刊：进入新发展阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设对我国经济社会发展全局有何意义？

    邹一南：第一，县城是乡村产业发展的动力龙头。产业振兴是乡村全面振兴的基础。当前，我国农村产业发展面临的一个共性问题是产业规模小、布局分散、竞争力弱，根源在于缺少一个能够将农村产业加以统筹整合起来的中枢。

    县城以其独特的区位及其与广大农村地区密切的联系，天然地成为统筹整合农村三次产业、改变农村产业发展小散弱局面的动力龙头。

    第二，县城是实现基本公共服务均等化的重要空间。县城对于推动实现城乡基本公共服务均等化有着独特作用。

    一方面，县域是城乡基本公共服务差距对比最明显的地域范围。对于农村居民来说，无论是进城务工、经商赶集，还是培养子女、问诊就医，大多是将县城作为首选目的地。

    也就是说，农村居民获得基本公共服务的解决方案主要在县域范围内获得，因此如果在一县之内的教育、医疗、就业等基本公共服务城乡差距过大，极易产生严重的相对剥夺感，从而引发社会心理失衡。

    相比之下，在不同区域之间基本公共服务的差距即使更为明显，对于绝大多数农村人口来说，并不会切身地感受到，对自身幸福感的损害程度远不及县域范围内的城乡差距。

    第三，县城是农业转移人口的首选归宿。农村劳动力向城市转移是一国走向现代化的必由之路。曾几何时，向东部沿海发达地区的一二线城市转移，获得更高工资性收入，是中西部农村剩余劳动力的首选。

    但是，随着近年来一系列区域协调发展战略的实施，国家支农扶农力度的加大，就地就近转移成为越来越多农业转移人口的选择。

    从2008年到2020年，在本地就业的农民工数量在农民工总量中的占比从37.7%提升到40.6%；在外出就业农民工中，选择省内就近就业的农民工占比也从46.7%提升到58.4%。

    对于就地就近就业农民工，县城即使不是直接就业落户地点，也必然与其就业落户地点有着密切社会经济联系。可以说，县城已经越发成为农业转移人口就业的承载空间。

    第四，县域是跨越中等收入陷阱的坚实踏板。我国现有4亿中等收入群体，其中平均月收入达到4432元的近3亿农民工是中等收入的主体，确保农民工群体的利益是顺利跨越中等收入陷阱的重要支撑。

    改革开放以来，我国已有三代农民工，每一代农民工的利益诉求并不一致。

    一代农民工（60后、70后）的核心利益是土地，二代农民工（80后、90后）的核心利益是住房，三代农民工（00后）的核心利益是教育和就业，而县城的发展对三代农民工核心利益能否实现起到决定性影响。

    农村土地政策的落实主要在县域，这直接关系到一代农民工的核心利益；实现农业转移人口住房梦想的主要地区在县域，它直接关系到二代农民工的核心利益；三代农民工的核心利益是教育和就业，其实现的起点也在县域。建成高质量的县域新型城镇化，将为中国社会跨越中等收入陷阱提供坚实踏板。

    民生周刊：当前，我国县城建设和发展中存在哪些短板弱项？ 

    邹一南：县域城镇化在中国城镇化和现代化进程中的重要地位，已经被越来越多人接受，但县域城镇化的实际发展情况却不能令人满意。尽管部分发达地区的县域经济发展迅速，但广大中西部地区的县域城镇化仍比较落后。

    一是人口集聚不足。城镇的发展需要聚集人气，一定数量的人口能够给城镇带来规模经济和范围经济效应，提高劳动生产率并促进就业和城市繁荣。

    但是，我国目前的县级行政单元的人口数量总体呈下降趋势。县级城市人口不足，并非我国人力资源短缺，事实上广大农村地区仍然有为数众多的人口未能转移出来，但因县城与地级以上城市发展水平失衡，使得有人口接纳能力的县无法吸引人口，而承载力已经饱和的大城市人口仍在增加。

    除了人口数量之外，人口质量同样不高，人才匮乏问题十分突出。资料显示，全国约4亿农村劳动力中，高中以上文化程度的只占12%，绝大多数农民没有受过职业技术和技能培训，初级人才多,懂经济管理、企业经营发展及项目开发研制的高级专业人才稀缺。

    人才引进难，优质农村人口大量外流，特别是中西部欠发达县，不仅引人难，留人更难，大大制约了县域城乡经济社会发展。

    二是产业体系竞争力不强。培育兴旺的产业、构建完善的产业体系是县域经济发展的基础，是发挥城镇功能的关键所在。当前，相当一部分地区县域经济缺乏必要的、有力的产业支撑，使县域城镇化和经济发展底气不足。

    其一，农业基础依然比较薄弱。大部分县域的农业集中在种植业和养殖业等传统农业上，产业结构单一、农业产业链条短、产业层次较低，自给自足的小农经济仍然在整个县域经济中占重要地位。

    其二，制造业的专业化、特色化不强。一些有工业基础的县面临较为严重的产能过剩现象，产业升级换代动力不足；缺乏工业基础的县往往出现“小而全”的现象，基于分工和专业化生产的地方化经济水平不高，工业产品竞争力较弱。

    其三，第三产业发展滞后。绝大多数县域的三产增加值比重低于全国平均水平，在人口外流背景下，县域商贸服务热度普遍不高，基于多样化服务的城市化经济未能形成。

    三是国土空间规划不完善。国土空间规划是县域经济发展和新型城镇化建设的战略指导，但受到自然条件、历史遗留、人口变动和不同规划相互制约等因素的影响，一些县的县域空间规划不尽合理，城镇化建设的定位不准确。

    在城市群内的县，与城市群中的中心城市之间的分工协作和功能互补方面有待加强，在城市体系中的定位有待明晰。

    非城市群中的县域城镇往往以点状发展为主，城镇布局分散、产业和人口集聚能力较差，基础设施建设和公共服务水平普遍不高，地区之间互联互通和发展的协调共享机制尚未建立起来。

    四是生态文化建设相对滞后。县域由于空间布局分散、人口集聚性不强，导致资源环境的消耗比大城市更严重。

    仅就土地资源看，县域建成区以“摊饼式”和“沿路爬”的方式快速扩大，公路通到哪里，新房就建到哪里；新建住宅不断向村庄外围的耕地延伸，加之缺乏有效的及时跟进治理措施，建新不拆旧。

    在县级区域人口总体减少的背景下，建成区面积反而呈现扩大趋势，给本来就十分稀缺的土地资源、水资源、能源资源和十分脆弱的自然环境造成很大压力。

    一些地方在推进县域城镇化过程中，盲目扩大城市规模，抹去了历史文化足迹，具有地区和民族特色的建筑、场所被雷同的楼房和街道代替，伴随田园景色和传统村落一同消逝的，是人们的乡愁和儿时美好的记忆。

    丧失了历史文化传承的城镇化是缺乏灵魂的空壳化的城镇化，是新型城镇化建设进程中必须纠正的偏向。

    民生周刊：目前，以县城为重要载体的城镇化建设进入试点阶段，您对下一步如何更好推进这项工作有什么建议？

    邹一南：一要把握功能定位，明确发展方向。中办、国办意见明确提出，要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，分为五大类：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城。

    对各县来说，就要在五大类中找准方向，原则上应该“一县一策”，明确发展路径及目标，可以引进专业机构，做好顶层设计，制定“一县一策”解决方案，抓住关键，分类突破。

    二要强化规划引领，科学合理布局。科学合理的规划是引领高质量发展的前提和基础。发展规划涵盖县城、乡镇与农村全域，包括县域内国土空间、产业发展、人口分布、基础设施、公共服务、文化传承、生态环境等要素，要做到长期与短期结合，全盘与局部衔接，层次分明、功能互补。

    三要发展特色产业，促进产城融合。无论是新型城镇化还是乡村振兴，产业发展最关键，有产业才有就业岗位，才有人口集聚，解决不了就业，农业转移人口就无法进城落户。

    因此，产业是驱动新型城镇化和乡村振兴发展的加速器。对于县域经济来说，要立足自身区位特点、资源禀赋和产业基础，对现有产业进行再梳理、再定位，找准自身优势潜力，瞄准产业发展趋势，坚持突出特色、错位发展，重点发展比较优势好、产业配套全、带动能力强、就业容量大的产业。

    四要完善综合配套，增强承载能力。根据意见相关内容，县城建设的具体方向涵盖培育特色优势产业、优化市政设施、强化公共服务供给、提升人居环境质量、促进县乡村功能衔接互补等方面。对大部分县城而言，修路建桥、绿化排污、小区翻新可能是基建重点，但县城基建不要大城市化、高标准化。

    不要千城一面、缺乏特色，要把重点放在提高和经济发展水平、人口收入水平相对等的公共服务能力上，特别是要给县城提供更好的、适合进城农民的公共服务。

    五要深化改革创新，激发融合活力。在新阶段推动城乡融合发展，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，聚焦人、地、钱等关键环节，坚持向改革要活力，完善人口、土地、资金、引才等体制机制和政策措施，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，加快构建城乡资源要素双向流动新格局。