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10年前开始关注县域经济和县城发展，中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎后来将研究领域扩展到城市群、都市圈。谈及以县城为重要载体的城镇化，冯奎认为，城镇化发展在空间上逐步走向协调，这是一个不断优化和调整的过程。
作为我国城镇体系的重要组成部分，县城是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系有重要意义。
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。
“由于之前投入力度不足，我国大部分县城现有基础设施、产业配套、公共服务等方面的综合承载能力与其作为城镇化重要载体的使命还有差距。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀告诉《民生周刊》记者。
城尾乡头
“乡村振兴离不开城市的反哺。”陈耀认为，现代农业所需的技术、资金、人才都需要来自城市的支持，脱离城市单纯谈乡村发展振兴是走不通的。
目前来看，人口向大城市尤其是城市群中的中心城市流动依然是城镇化的趋势。我国有19大城市群，从人口和经济份额来看，这19个城市群及其内外部的40多个都市圈占到全国总量的70%以上。
但目前，我国城镇化规模格局还不够合理。特大城市、超大城市出现“城市病”的同时，一些中小城镇不断衰弱。在此背景下，推进更高质量的新型城镇化，既是民众呼声，也是大势所趋。
位于“城尾乡头”，县城是连接城市、服务乡村的天然载体。“在城乡发展中，县城有联结、平台、桥梁等多种功能及作用。”冯奎认为，发展县城，既是城镇化的任务，也是乡村振兴的要求。
除了有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局外，推进县域城镇化也是加快推动全国区域经济协调发展的需要。
和地级及以上城市城区相比，县城的市政功能设施目前尚不完善，公共服务供给水平较低。此前，国家发改委有关负责人指出，现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。
“提升县城发展质量，势必要从基础设施、公共服务、产业配套等方面着力，无疑将会出现一轮基建潮。”陈耀说。
扩大内需考量
事实上，除了对吸纳农民进城就业安家、促进城乡要素跨界配置外，推进县域城镇化背后亦有经济发展的考量。
在陈耀看来，县城城镇化补短板、强弱项，有利于实施扩大内需战略，同时有利于拉动投资、促进消费、带动城市发展。此外，我国县域产业整体呈现出低、散、小的特点，县城基础设施建设可推动县城产业发展升级。
前些年，资源要素较多向中心城市、城区集中。“从市政公用设施固定投资来看，县城人均仅相当于地级及以上城市城区的1/2，县城在医疗、养老、垃圾与污水处理、公厕、物流设施等方面均有短板。”冯奎说。
作为城镇化的重要载体，如何推动县城的发展，也是我国发展的重点。
“在稳增长的要求下，县城有巨大投资潜力，是有效投资的方向。”冯奎认为，县城补短板能形成有效投资、拉动需求，是现在各方面都看得准的建设方向，值得社会投资跟进。
针对人口与产业流入的县，冯奎建议，要抓住时机实现“产业—人口—空间”的全面转型，朝着现代化中小城市方向迈进。特别是都市圈范围内的县，实际要逐步与城区一体化发展。
在培育发展特色经济和支柱产业方面，他建议，应强化区域性物流基地建设，形成有影响力的专业市场，提高就业吸纳能力，在先进制造、商贸流通、文化旅游等一个或几个方面体现特色性、专业性。
分类支持引导机制
我国县域发展千差万别，不同县域有着不同发展路径。
2022年度中国百强县排行汇总数据显示，我国GDP突破千亿元的县（县级市）有43个。其中，排名第一的昆山2021年GDP达4748.06亿元。
除了这些经济强县，也有一些县城人口流出。由于资源枯竭、产业衰落，一些县城出现劳动力外流、房价下跌等现象。“有些县城，仅能维持居民最基本的生活需求，主城区仅有一条主干道，往往还是国道。”陈耀说。
整体来看，我国县城财力较弱。“靠自身财力条件没有能力去建设，县城往往需要市、省、国家层面给予支持。不同分类的县城，承担的功能不同，需要上级政府进行分类支持、分类指导。”陈耀说。
早在2020年5月29日印发的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》就明确，要立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类的支持引导机制。
在此基础上，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》进一步明确要科学把握功能定位。
按照分类引导县城发展方向，本次政策明确5类县城的发展路径，包括加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城，以及引导人口流失县城转型发展。
“千城有千面。”冯奎说，推进县域城镇化应立足本县的资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全方面的实际需要，从而确定不同类型县城的发展路径。
人口流向新趋势
在上海工作第八年，冯迪决定回老家县城找份工作。他的这个决定，并非冲动之举，而是一直在自己的人生规划之中。
4年前，冯迪在县城买了一套房，两年前孩子出生。今年的疫情，加快了他回乡发展计划的实施。“回县城工作，陪孩子一起成长。”
和冯迪有着类似想法的人不在少数。“就近就地城镇化，有利于解决夫妻分居或留守儿童问题。”在调研中，冯奎注意到，农民工流动近年出现了一些新趋势，城镇化半径相对缩小，就地就近城镇化权重在上升。
“中心城市已有长足发展，乡村振兴正全面启动。在城乡之间起着关键联结作用的县城，对加快城乡融合发展意义重大。虽然进入城镇化下半程，我国县域城镇化仍有空间。”冯奎说。
目前，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的约27.5%。截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右。
有学者预测，到2035、2050年，我国城镇化水平有望达到75%—80%。这意味着，我国未来还有1.5亿~2亿左右的新增城镇人口。
“大城市周边县城，尤其是都市圈内的县城，人口回流现象会越来越多。除了大城市功能外溢推力外，还有县城发展拉力，这种推拉决定着人口流向。”陈耀说。
我国人口流动呈现出“跨省区人口流动趋缓、近域化流动趋势加强”的新趋势。有统计数据显示，2010年到2020年的10年间，全国农村总流出人口中跨省进城人口增加2657万人，而省内进城人口增长近1.12亿人。
这表明，省内城市务工成为近年来人口流动的趋势。冯奎认为，由于县城既是一地行政中心又是经济中心，因此在吸纳农业转移人口方面还有潜力。随着县城的进一步发展，未来可能成为多半乡村转移人口市民化的选择。
