城管与小贩的学术视角

    城管与小贩，“猫捉老鼠”的游戏总在上演，描述多为对立的两面。

    在创新机制的大背景下，两者如何走出零和博弈？一支由中南大学公共管理学院、商学院学生组成的调研小组，通过实地调研，最终形成了一份3万字的调研报告，为破解城管与小贩的冲突“陷阱”支招。

    两份调研报告

    从2011年无锡城管暴力执法事件，到2012年兰州城管打人事件，再到2013年德阳城管群攻小贩事件、湖南临武瓜农事件，媒体的关注让城管与小贩间的冲突暴露在公众面前。暴力执法场面让中南大学公共管理学院学生张贵生、张超震惊而心疼。就读于社会学和公共管理专业的他们商量，是否能够还原城管和小贩真实的生存状态，帮助他们找到解决矛盾的有效途径？

    为此，张贵生、张超等人借助中南大学“暑假三下乡”社会实践活动平台，在公共管理学院教授谷中原的指导下，组建了“中南大学城管与小贩问题研究小组”，开始了长达两年的调研，足迹遍布长沙的大街小巷。

    2013年4月，他们将报告以信件形式上报给中央有关领导。令他们没想到的是，12月9日，他们收到了国家信访局的回函：你们积极探索研究问题并提出解决城市管理方面的建议，这值得充分肯定，欢迎今后继续来信就所关注的问题提出意见建议。

    这份回函无疑给了张贵生等人很大的激励。为了更深入地思考城市小贩治理方式、提出更具操作性的政策建议，他们扩建队伍，再次形成了目前这支横跨公共管理学院和商学院的“角色理论视域下的城市小贩管理模式转变研究”课题小组。

    期间，张贵生和小组成员们针对城市小贩、城管执法人员、社区主管、街道办事处主管等不同对象，采集了700余份调研问卷、100余个典型访谈个案、100多张调研图像资料，最终完成了一份3万字的调研报告。

    要完成一项大规模的调查研究，提出具体的政策意见很难。尤其在实地调研中，要面对各种“冷遇”、“不待见”，内心必须足够强大。课题小组成员方志磊坦言，这种情况在大学校园里根本无法想象，只有接触社会、亲身体会才知道。

    “我吃盖浇饭真的吃够了，再也不想吃这种东西了。”回忆起走访调研过程，课题小组成员唐玲这样打趣。两个月的暑假，唐玲跟随课题组成员走街串巷，一天三顿饭几乎都在外头吃。为了节省开支，他们最常吃的就是盖浇饭，“到现在，大家一吃饭，只要看到盖浇饭3个字，就立马跳过。” 

    相互妥协的和谐

    你是否赞同小贩是一种职业？在调研中，课题组对200个市民样本进行调查。结果显示，75%的人认为小贩是一种合理的职业。而另一项调查结果显示，“小贩”这一职业的从业者中，专职小贩占69%，兼职占31%。两者对待城管管制措施的反应截然不同：前者对城管抱有敌意，认为他们在剥夺自己的生存机会和谋生财路，容易与城管发生冲突；后者只为增加额外收入，轻易不与城管起冲突，通常采取“你来我走，你走我来”的游击战术。

    为什么政府整顿路边摊的同时，仍旧有那么多人在摆摊的道路上前仆后继呢？张贵生和队员们进行了一项有关城市小贩从业原因的调查，结果出乎他们的意料。

    结果显示，34.8%的小贩不想去企业上班，认为受人管制，而摆摊使他们有足够的可支配时间。摊贩成本低、收入高则成为第二大从业原因。一位在长沙岳麓区麓山南路摆摊的女摊主透露，依靠出售鞋包、小饰品等，她每月收入有5000元左右。第三个原因是希望利用业余时间赚钱，摆摊做生意是最适合的第二职业，该比例为17.4%。意外的是，没有人脉及缺乏劳动技能进入正规就业领域这两项原因仅占15.6%。

    调研发现，城市小贩选择摆摊的原因，并不像惯常认为的那样，是缺乏人脉关系和劳动技能，相反，则是个人为了获得职业自由和职业利益而进行的主动选择。

    更有趣的是，课题组成员发现，城管和小贩之间的关系并没有新闻中渲染的那样针锋相对，反而是达成了某种无奈的妥协：城管队伍集中巡视之前，会有城管队员跟沿街小贩“打招呼”，让他们提前离开，或者将巡视车上的警示灯打开，“提醒”其撤离。“遇到城管沿街巡查，小贩们也都见怪不怪，很快推车往巷子里躲，有的直接把摆摊布四角一拢，收拾好后站在一边闲聊，等城管离开后继续摆摊。”张超说。

    2014年暑假，正值长沙市开展“文明创建”活动的关键时刻。课题组成员发现，原本小贩聚集的地方竟然找不到一个人，原因是“上头有严令，这段时间不准摆摊”。

    而这看似“和谐”的背后，则是利益链条相互衔接的结果。小贩要摆摊求生存，就得“懂味”，知进退；城管象征性地巡视，赶不走也不强制了，相互妥协导致“猫捉老鼠”游戏的循环上演。

    小贩的管理困境

    到目前为止，我国各城市通行的做法是采用行政执法管理方式对小贩经营活动进行管理。虽然已经有少数地方政府出台了小贩管理法规和条例，但绝大多数省份和城市还没有对小贩的管理法规，主要执法依据还是1996年颁布的《行政处罚法》。

    课题组认为，这样的管理模式不仅让城管、小贩叫苦不迭，也让市民感到没有实际解决问题。

    课题组发现，作为长沙市雨花区某街道城管办的负责人，刘队长的工作并不轻松：没有确切的上下班时间，几乎要随叫随到，由于工作性质，还经常遭遇民众误解。

    “摆摊虽然是他们的生存方式，一些摊主也确实生活困难，但上级对我们有考核，一些地方就是不能有小贩。所以，对某些屡次不听劝告的小贩，我们也迫不得已，只能采取强制措施。”一位城管说。

    当课题组建议能否设立若干处规范点时，有城管给出的回答是，社区空地资源不足，市民商户频频反对，设立规范点的申请很难批准，批准的过程非常漫长……

    在长沙市麓山南路一带调研时，成员们发现，这一带没有摊位规范点，小贩都是违规经营，可他们表示想要进入规范点。而实际情况是，进入规范点并不容易，在消费者众多的热点区域，一个规范点的摊位转让费往往高达数万元，即使出得起钱，也不一定有机会进入。找不到可进入的规范点，一时间又找不到其他合适工作，违规经营的小贩们只好天天“打游击”。

    “我们愿意每个月交点摊位费，只要不被他们（城管）每天赶来赶去的。”一名40岁左右经营烧烤的摊贩坦言，因为受到城管频繁驱赶，自己的生意非常惨淡，收入骤减，已经无法承担家庭日常支出。课题组成员在调研中发现，像这位摊主一样希望进入规范点经营的小贩占到了八成。

    事实上，大部分市民对城市小贩在促进商品流通、为市民购物提供方便、平抑物价等方面的作用表示肯定，但同时也认为，小贩售卖的物品存在卫生、安全问题，占道、不按规定摆摊等也影响了市民的正常出行。面对小贩是否该取缔的问题，他们则希望出台相关规章制度，规范小贩的经营行为。

    正视小贩职业的合理性

    在完成调研报告的那一刻，张贵生松了一口气。3年的持续关注，最后形成了这份沉甸甸的调研报告。依靠前期的走访调研，课题组创造性地提出了“小贩执法管理方式”和“小贩励业管理方式”两个概念，以具体举措回答了当前城市小贩管理存在的弊病以及改善的路径。

    课题组认为，首先，要正视小贩“摊担经营”的生存与城管之间的关系。一方面，由于城市正规就业空间有限，大量进城农民和城镇经济困难人员受自身结构性因素限制，被排斥在社会边缘，“摆摊经营”成为其获得生存资本的简易途径。另一方面，城镇化对社会环境和交通秩序等提出了更高要求，而流动摊贩对城市公共秩序规范管理所带来的难题，使得城管等部门不得不采取“严打、严管、严控”管理模式。因此，小贩与城管之间的矛盾，成为有待解决的焦点问题。

    其次，要正视小贩“摊担经营”现象产生的深厚社会背景。从宏观上看，任何商品经济时代，小贩都有存在的合理性。商品交换是小贩群体产生的根源，有商品交换就有小贩，这也一直贯穿于古代社会。新中国成立后，随着公私合营和社会主义改造的推进，摊贩曾被视为“封、资、修”残余予以扫除；改革开放后，伴随着商品经济的发展，小贩又获重生。从中观上看，小贩是计划经济向市场经济转型和打破“城乡二元格局”的必然产物。由于社会阶层“固化”、职业流动困难以及城市正规就业空间和供职能力有限，处于社会底层的进城农民和城镇失业人员，不得不转作小贩。从微观上看，从事“摊担经营”，对年龄、文化等没有要求，经营成本和风险低，收入来得快，又有市民需求，小贩经营就自然而然地发展起来了。

    课题组认为，正视小贩“摊担经营”的规范是解决问题的关键，要正视小贩作为一种社会职业的合理性和合法性，重视小贩的职业角色和社会功能，不应继续将其视为“城市污点”；注重协调城市各方利益，为小贩经营创造有利空间，整合市场、城管、社区和社会组织等多方资源，分区域和时段加大“规范经营点”、“小商品市场”等建设力度；适时修改有关行政法规，为小贩“励业管理”提供法规支撑；加强小贩“励业管理”制度建设，将日常管理、会员进出等纳入制度规范内容；引导和培育小贩行业自治组织，提升其自我管理能力；加快城管职能转型，变管理为服务，促进小贩融入城市。