各地民生支出占比不一

    始于河北省的地方两会于1月7日正式拉开帷幕，现已渐入尾声。在全国两会即将召开之际，地方两会代表、委员热议的话题无疑也是全国两会关注的焦点。而从各地政府工作报告中传递出的信息，可预见国务院2015年政府工作报告部署的工作重点。

    尽管全国各地实际情况千差万别，无法套用统一的发展目标和发展方式，但梳理各地2015年的政府工作报告内容，依旧可以找出其中的共性。这些共性包括民生支出水涨船高、紧抓国家重要发展战略、注重法治政府建设，以及结合目前经济下行实际调低GDP增速目标等。这些共性汇总起来，或许可以大致勾勒出未来一年里中国的发展轮廓。

    民生支出比例相差30%

    从今年各地两会期间公布的政府工作报告可以发现，民生投入和建设依旧是各地政府过去和未来一年的工作重点。

    《民生周刊》记者根据各地政府工作报告及地方财政工作公布的数据，对2014年17个省份的民生支出占比进行了统计。如果忽略统计口径的差异，山西省以83.4%的比例名列民生支出占比第一名，重庆市的占比仅为“50%以上”，两者相差30%左右，而全国的平均值约为70%左右。如果以投入金额对这17个省份进行排列，河南则以4506亿元排在前列。

    值得关注的是，民生支出占比与各省份2014年经济运行及财政收入状况并不对等。在全国宏观经济增速放缓、煤炭等能源原材料产品市场供过于求、价格持续下跌的情况下，山西省工业生产仍处于低位运行状态，全省经济呈现“断崖式下滑”态势，但其民生支出占比却高达80%以上，与过去几年相比也是稳中有升。而在“北上广”三个一线地区的政府工作报告中，民生支出占比并未提及。

    各省份民生支出占比为何差异如此之大？民生支出占比越大是否真正意味着老百姓能够从中受益？

    事实上，目前我国政府预算分类中并没有单独的民生科目，财政部每年编制的预算报告对民生的定义也不是很确切，所以民生支出不是统计学上的精确定义，各省份公布的民生支出占比存在统计口径不同的问题，只能说在一定程度上反映了地方对民生问题的重视程度。

    中央财经大学财政研究院院长王雍君在接受《民生周刊》记者采访时指出：“基本公共服务的最低标准如果有短板，那么有短板的领域民生支出肯定要大一些。有些地区，比如北京、上海，经济实力和财政实力比较强，短板比较少，因此民生支出比例低一些反而是合理的。如果非要给民生支出划定一个标准或者说越高越好，这是一个非常有误导性的观点。”

    据媒体报道，我国从2011年开始将财政民生支出纳入地方政府工作考核范围。目前财政部对财政民生支出界定出了统计范围，包括教育、科技、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、商务服务业等事务、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备管理事务等13个方面。

    在王雍君看来，财政部划定的民生支出范围并不是一个十分准确的统计口径。“比如教育有很多拨款，但教育经费中有很大一部分投入到了国防领域，这些方面就不能说它是民生投入。此外，每年国家政府投资项目数量很大，很难说所有基础设施都关乎民生，但也有一些基础设施属于民生支出却没有统计进去。”

    依据王雍君的观点，目前中央对各地民生支出工作的考核标准并不精确。近年来随着经济发展，各地区民生投入确实呈现水涨船高的态势，“但每年财政支出大部分都用在了非民生支出方面。任何一项支出都有两方面受益者，一方是民众，另一方是政府。如果剔除掉政府部门办公、行政、薪金等方面的投入，再计算一下公民能够享受到的人均公共服务支出，其准确性要比目前好很多。我国各地区人口密度分布差异比较大，比如同样是100亿元的民生支出，如果按人均算的话差别就太大了。”

    紧跟国家战略

    今年地方两会政府报告表现出的另一个共同特点就是对国家重要战略决定紧抓不放。其中“一带一路”出现的频次最高，东中西部多数地区在对2014年政府工作进行总结或是对2015年工作进行部署时，几乎都会提到这一战略概念。

    2014年博鳌亚洲论坛上，李克强总理以“共同开创亚洲发展的新未来”为题发表演讲，全面阐述了中国的亚洲合作政策，并特别强调要推进“一带一路”的建设。战略提出一年多来，沿线省份纷纷布局，在对外开放及经济合作方面取得了一定成绩。同时伴随“一带一路”概念的热炒，相关的股市、投资领域也呈现出火热态势。

    尽管目前“一带一路”战略带来的直接经济拉动作用还主要体现在基础建设方面，但纵观地方两会各省份政府工作报告，新疆、宁夏等地在国际贸易方面依旧取得了突破。

    作为中国连接中亚地区的桥头堡，2014年，新疆出台了丝绸之路经济带核心区建设实施意见和行动计划，加快了出口步伐。随着喀什、霍尔果斯经济开发区、中哈霍尔果斯边境经济合作中心和口岸基础设施建设的全面加快，新疆进出口总额达76.7亿美元，增长0.4%。

    宁夏则以推进中国和阿拉伯国家合作为重点，加快建设内陆开放型经济试验区，推进跨境贸易电子商务试点，2014年贸易额达17.3亿美元。宁夏清真食品认证机构获国家批准，并与12个国家和地区签署清真食品标准互认合作协议。

    另一个备受关注的区域战略是京津冀一体化。2014年3月5日，李克强总理在作政府工作报告时指出，加强环渤海及京津冀地区经济协作。近一年过去，北京市在今年政府工作报告中对目前京津冀一体化进展情况进行了总结。

    根据2015年北京市政府工作报告，北京市目前搭建了30个产业疏解合作平台，与天津、河北分别签订了合作框架协议和备忘录，在交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破工作方案。北京新机场开工建设，首钢曹妃甸、张承生态功能区、中关村示范区与滨海新区合作等重点工作取得进展，中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。

    除配合国家编制京津冀一体化总体方案，继续深化交通、生态、产业合作外，河北省还在2015年工作部署中提出围绕打造京津冀世界级城市群，培育一批特色小城镇。

    在2014“京津冀一体化”夏季论坛上，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎曾指出，从未来看，如果按照有特色的有竞争力的城市标准来配套京津周边的一些小城镇，逻辑上可以成为京津人口疏导的一个非常重要目的地，也有利于企业、产业发挥好京津冀整个区域的资源。

    有评论指出，“京津冀一体化发展”是大势所趋，但却是一个漫长的利益博弈过程。环境保护、人口转移背后是各地区的产业和GDP取舍，需要相关财税政策、补偿机制、社会保障制度的改革配套。

    除“一带一路”、“京津冀一体化”战略外，自贸区、长江经济带也是上海、湖南等相关省市2015年政府工作报告中提及的未来工作部署重点。

    施政思路转变

    地方两会传递出的另一个信号就是各地政府施政思路的转变，这主要体现在建设法治政府和放低GDP增速预期两个方面。

    据媒体统计，截至1月28日，除广东、吉林、海南外，其余28个省份均召开了省级地方两会，有26个省份明确下调了GDP增长目标。其中山西、辽宁由2014年的9%下调至今年的6%，甘肃由11%下调至8%，下调幅度均达3个百分点。上海市2015年政府工作报告更是取消了GDP增长目标的设定，转而表述为“经济平稳增长”、“结构继续优化”等。

    2014年经济提速乏力是许多省份降低GDP增长预期的重要因素。以辽宁为例，2014年辽宁地区生产总值2.86万亿，比上年增长5.8%，增幅为辽宁15年来的最低值。1月25日，上海市发布了2015年市政府工作报告。跟往年所不同的是，2015年上海市政府工作报告只建议全市经济平稳增长，结构继续优化，质量效益进一步提高等，不再提出GDP增长的具体目标。

    辽宁省省长李希从五个方面对经济增速放缓原因进行了解读。其中有一条认为：“经济增速回落，表面上看是外部需求不足、投资拉动减弱所致，实质上则是我省老工业基地尚未根本解决的一些体制性、结构性矛盾的集中爆发，是长期积累的产业结构、经济结构问题的集中显现。”

    “我们对‘三期叠加’阶段出现的困难和挑战估计不足，对经济运行中出现的问题研判预测不够。虽然也采取了一些针对性的措施，但落实力度不够，效果还不理想。”李希说。

    除客观认识经济形势、降低GDP增速预期外，作为对2014年十八届四中全会“依法治国”执政方针的响应，许多省份都将建设法治政府作为2015年的一项目标任务和重点工作。北京市提出“加快建设法治政府”，内蒙古提出“推进依法行政，坚持依法治权”，广西提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，其余大部分省份政府工作报告中也都有类似表述。

    专家认为，依法行政是国家治理现代化的基本要求，也是依法治国的重要体现。推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。

    在具体执行方式上，重庆市提出建立政府权力清单、责任清单和负面清单，厘清行政权力边界；浙江省则提出要贯彻落实好新预算法，加强地方政府性债务管理，积极推进政府购买服务；湖南则要合理划分和依法规范各级政府事权，进一步减少和规范行政许可等审批事项，完成市、县政府机构改革和省直行政类事业单位改革。

    国家行政学院教授李拓接受采访时表示，四中全会提出依法治国，这是党中央在推进国家治理能力现代化方面的重要延伸。因此，法治问题必然会在各地两会上受到重点关注，这体现了中央顶层设计与地方发展实际的有机结合。

    （实习生李菁对此文有贡献）