广州控烟挑战重重

    因为独特的地理位置，广州的控烟工作一直备受关注。

    4年前的9月，广州实施被称为“史上最严厉的控烟立法”的《广州市控制吸烟条例》（下称《条例》），至今四年过去，《条例》的实施效果如何，一直是大家关注的焦点。

    除《条例》之外，广州还推出了一些现在看来走在前列的控烟举措，这些举措多多少少都遭遇到了各式各样的难题。

    史上最严厉立法

    2010年9月，被称为“史上最严厉的控烟立法”的《广州市控制吸烟条例》在广州宣布实施。该条例是我国内地第一个将办公室纳入控烟范围的地方性法规，其重要性和意义不言而喻，所以《条例》甫一推出，就受到国内外的关注。

    该《条例》中最引人关注的一项，无疑是将国家机关的办公室纳入控烟范围，除国家机关之外，企事业单位、社会团体和其他社会组织的办公室、会议室、礼堂、公共走廊、电梯以及本单位的餐厅、咖啡厅也在禁止之列。这也是国内首部把办公室全面纳入禁烟范围的地方性控烟条例。

    在《条例》推行之初，相关媒体便对其实施效果给予了分析。当时，广州市人大常委会主任张桂芳曾表示，执法难、取证难、执法复杂将是摆在控烟道路上的三大难题。

    在当时，具体的细则都没有相应的规范，执法队对很多情况的判断标准拿不准，也是执法难的一个原因，由此还闹出不少笑话。

    据当时媒体报道，部分控烟执法人员到一家餐厅执法时，在餐厅二楼发现了吸烟者，执法人员上前去开罚单时，餐厅工作人员却告知执法人员“一楼才是禁烟区，而整个二楼是吸烟区”。执法人员拿出《广州市控制吸烟条例》，指着第8条的规定，告知餐厅工作人员这种做法不符合规范。但当工作人员在开具整改通知书时却出了问题，因为餐厅经营者问了几个问题，执法队员都没法回答，比如吸烟区整改时要改到占整个餐厅多大比例，执法人员因为《条例》没有明确规定而无法回答。他们支支吾吾的态度和语焉不详的回答当然无法令执法对象满意。

    《条例》对很多细节性问题没有进行具体规定，控烟条例配套的实施细则又没有出台，这给执法人员的控烟执法工作带来不便，执法人员对于该怎么做自己心里都不清楚。在事后面对记者询问时，执法队员也承认，确实有些环节考虑不周，一些具体问题要等细则出台后进行规范。

    一年之后，也就是2011年9月，相关机构对《条例》的成效作了一次回顾，结果不无尴尬。虽然查处的单位数以十万计，但累计实施行政处罚的仅有6次，这不能不说是一个不理想的结果。

    到2012年，备受瞩目的《广州市控制吸烟条例》再作调整，又出新版的《广州市控制吸烟条例修正案》。新草案的一处修改引起社会广泛讨论，这部分修改的内容即：删除“违法吸烟者予以警告，责令立即改正；拒不改正的，并处以五十元的罚款”，修改为“任何人不得在禁止吸烟场所或者区域内吸烟或者携带燃着的卷烟、雪茄烟、烟斗，违反规定的，相关行政管理部门或单位对违法吸烟者责令立即改正，并处以五十元的罚款”。

    为配合这一举措，有关部门打算建立一支由财政保障的100个岗位的控烟巡查队伍，但当时没有得到编制部门的答复。这一处修改部分较之之前的规定更加严厉，也引起一些相关单位的抵触情绪。在控烟执法部门的执法过程中，部分违规者表现出抵抗情绪，甚至出现暴力阻挠的行为。

    导致事情发生的最直接原因当然是执法程序的繁杂和执法环境的复杂。《条例》中规定执法者必须先警告再责令整改，对于拒不改正的才能罚款。一个控烟区域设置管理类案件通常办结不少于40 天，这对于执法队员的积极性来说是一个很大的打击，同时又浪费了时间，执法没有连贯性也起不到应有的震慑作用。

    在执法过程中出现KTV包厢吸烟人员抗拒执法等情况，便是因为缺乏细则导致执法困难。一位在新版控烟条例实施之后参与过执法的工作人员说，KTV包厢算不算公共场所？这在执法之后队员们曾讨论过。除KTV包厢之外，还有一些人在厕所抽烟，这个怎么管？“难道要我们拿着拍摄器材冲进厕所取证？”

    广州市人大常委会主任张桂芳也认为控烟执法的程序需要完善，这是导致执法难的最直接原因。而还有一些原因是基于结构层面的根本原因。这些原因不解决，恐怕控烟工作仍难开展。

    15部门管一支烟

    控烟工作在细则实施之后有了明显的进步，有报告显示，基于体现控烟实施效果的“吸烟者在各种场所吸烟情况”15个调查项目，均达到了之前没有达到的水平，全国控烟办也对广州控烟水平给予很高评价。

    尽管取得了一些成绩，但其中暴露的问题也越来越明显。广州市城管委副主任赵洪曾经说，广州控烟是15个部门共管一支烟，有类似于九龙治水的困境。赵洪表示，最大的结症在于缺乏一支集中的控烟执法队伍，“现行的联合执法协调的难度很大。将控烟执法权授予全市15个不同的执法主体，不一定是个明智的选择。

    “这些部门自己本来就有执法任务，无法将所有精力放到控烟上。举个例子，广州市食品药品监督管理局负责餐饮环节的控烟工作，全市餐饮企业有近5万家，但是食品药品监督管理局负责执法的人员不足400人，且他们还担负着餐饮环节食品安全的监督执法。”控烟办的相关负责人说，组织联合执法行动协调难度很大，工作效率不高；另外，对各部门和各区、县级市自行组织的控烟执法活动没有一个可量化的考评标准，这种因部门分工不清而相互扯皮的现象在执法过程中时有发生。

    第二个基本问题是经费不足。虽然广州控烟专项经费逐年增加，不过，广州的经费投入远远不能达到开展控烟宣传、教育、培训、联合执法、调查评估等工作的需要。与香港、澳门等地区存在很大差距，“可以说连人家的十分之一都不到，另外一些无控烟专项经费的区县也主要从其他领域划拨，一年经费也就十几万元。”赵洪说。在广州市控烟办公室成立之前，广州市的控烟工作是由挂靠在爱卫办下的控烟协会负责。据资料显示，广州市控烟协会早在1995年就成立了，刚开始的时候没有钱，到2008年，市财政划拨到市爱卫办的控烟经费有50万元。“2010年市级投入增加到110万元，但是光印宣传标语就得花几十万，剩余资金根本不足以举办更多的宣传活动。到2012年经费有所增加，达到295万元，但依然远远不够。”控烟办的负责人说。

    除此之外，还有一个重要的原因，就是烟草行业在严重干扰控烟。中国控烟协会常务副会长许桂华在接受采访时也表示，管理体制问题是控烟的最主要障碍：“现在烟草专卖局与烟草公司实行的是两块牌子、一个班子，使政府监管难以到位。”

    专职控烟队伍

    新版《广州市控制吸烟条例》试水，广州控烟似乎有备而来，在新版控烟条例实施当天，广州市组织15个执法部门超过800人的执法队伍，对全市进行控烟大执法，44位违规烟民被处罚。但冲击波如一阵风过去，有媒体回访发现，广州不少控烟场所，控烟效果有反弹迹象。媒体对这一现象进行过分析，他们结合相关部门负责人的说法，认为执法主体分散可能是执法不力最主要的原因。

    当时广州市人大常委会副主任周庆强表示，没有统一执法，到底谁来执行控烟？很多人不知道，禁而不止的情况会很普遍。周庆强因此建议，应建立专门的控烟机构和执法队伍巡城严格执法，希望市政府能够安排编制，成立控烟执法队。广州市人大代表吴树坚也指出，假如执法主体太多，就有可能产生多个执法主体互相推诿的情况，责任到单位、责任到人，效果会更好一些。吴树坚也表示：“控烟是关系广州千万市民健康的大事，成立执法队伍绝对值得。”

    在这种情况下，广州开始考虑筹备专职控烟队伍。成立专职的控烟执法队是参考香港做法，香港规定执法人员有权向违法吸烟者发出定额罚款通知书，罚款1500港元。香港控烟卓有成效，得益于严厉的法律规定和一支执法队伍。控烟队伍最初的构架是招聘100人，这百名巡查员属合同制政府招聘人员，招聘将设笔试、面试，招聘条件初步定为本科以上，35岁以下，男女不限，要求具有两年以上的工作经验。

    然而由于涉及多方面问题，例如人员性质、如何分配等，这场受全国关注的招聘活动后来一直没有下文，队伍的招聘时间表也一直没有向媒体公布。

    时隔三年之后，2014年4月22日，在广州市第6个“爱国卫生日”， 广州市控烟办主任伍任初才再次向媒体透露，100名专职控烟巡查员将于近期开始招聘。这次伍任初向媒体公布的细节比三年前要丰富不少。伍任初透露，目前已将控烟巡查队伍招聘通知下发各区(县级市)，近期就会开始招聘。

    成立专职控烟队伍是针对之前反映的执法分散的积极应对，按这种情形来看，广州的控烟工作应该是进入实质性阶段。广州市控烟协会会长姚蓉宾也表示，目前各方面对控烟工作的支持都很大，控烟进入到了一个很好的阶段。伍任初也表示，市里在一些硬条件和软设施方面给予的支持力度都有所增加，这是一个很好的局面。

    尽管如此，控烟工作面临的困难还很多。一路波折的广州控烟工作能走到哪一步，走到什么程度，能取得什么效果，仍不可预料。控烟工作仍是一件充满艰辛、充满挑战的事情。