“食药警察” 渐行渐近

    食品药品主要违法犯罪手段以非法添加为主，添加的物质越来越不易检测，添加的手段越来越隐蔽，给监管执法带来一定困难。

    3月28日，在国家食药总局和公安部联合发布会上，公安部治安管理局副局长华敬锋确认，要成立一个专门的食药犯罪侦查局，以加强打击食药犯罪的力量。目前有关部门正在协调，很快会有结果。

    国家将成立专门的食药犯罪侦察局的消息传出后，“食药警察”这一新警种很快便引发各方关注。

    作为专门的食药犯罪侦查人员，“食药警察”将成为从中央到地方、覆盖全国的打击食品药品犯罪的专业执法队伍。

    酝酿一年

    “苦等一年，‘食药警察’终于千呼万唤始出来了。”长期从事食品药品安全监管研究的国家行政学院副教授胡颖廉在微博上说。

    胡颖廉告诉《民生周刊》记者，早在食药机构改革启动时，当时的食品安全办、食品药品监管局等相关部门就考虑过设立“食药警察”，一些学者也提出了建议。

    “食品药品主要违法犯罪手段以非法添加为主，添加的物质越来越不易检测，添加的手段越来越隐蔽，给监管执法带来一定困难。”国家食药总局稽查局局长毛振宾坦言。

    他发现，近年食药违法犯罪呈现新的特点，食品药品制假售假逐步由原来实体店面、固定场所等传统渠道向网络销售等新型渠道、平台转变。

    这为食药监管带来三大难题。毛振宾总结，一是案源追溯难。不法分子利用网站发布食品药品信息，难以追溯。二是调查取证难。由于取证权限、取证能力、取证手段的限制，行政执法部门难以获取关键信息和证据。三是因物流、网上购物等产业的发展，食品药品违法犯罪分子通常为跨区域作案，客观上加大了案件查处的难度。

    据统计，2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，其中有专业检查员资质的只有1.5万人。执法人员与行政管理人员数量严重“倒挂”。食药机构改革之后的数据统计还没有完成，但胡颖廉认为不会发生本质的变化。

    “公安机关要拿出相当一部分精力来打击食品药品这些新型的犯罪，而这项工作专业性又很强。”华敬峰说。目前，从全国来说，公安机关还没有从上而下建立一个专门的队伍。“从打击力量来说，是不够的。”

    胡颖廉发现，食药监管执法中普遍存在“以罚代刑”、“有案不移”、“有案不立”等现象，“用行政罚款代替刑事责任，该立案的却因为各种原因不立案，事实上降低了监管对象的违法成本”。

    在他看来，设立“食药警察”可以解决食药监管执法中这些行刑衔接不畅的问题。

    他援引美国食品和药物管理局(简称FDA)为例，总部实施行政管理的职能，相当大一部分人是做技术支撑的，最多的是基层执法人员。

    食品安全法修订专家组成员、中央财经大学法学院教授高秦伟告诉《民生周刊》记者，设立“食药警察”体现了中央重典治乱的思路，食品安全法修订之初，也讨论过“食药警察”的相关内容，但最终没写进去。

    “主要是还有一些反对的声音认为，从精简机构的角度考虑，多设一个部门，有没有必要？除了处罚违法分子之外，食药总局更重要的是促进行业发展，要充分利用企业自身的的作用，不能完全依赖处罚。”高秦伟说。

    地方试水

    “食药警察”渐行渐近，但其具体归属哪个部门，一直没有定论。

    在相关部门的讨论方案中存在三种可能模式。第一种是作为食药监管部门的内设机构，改组现有的稽查局，赋予有专业基础的食品药品稽查人员以刑事执法权；第二种是食药监管稽查局与公安部门人员合署办公；第三种是将专业的食药侦查机构直接设在公安部门内。

    虽然没有定论，但不少地方已开始了探索。

    湖南长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队于2009年6月18日正式挂牌，是全国首支食品安全公安执法队伍。据《民生周刊》记者统计，截至今年3月，全国已有辽宁、河北、重庆、山东、上海五地在省级公安机关成立食品药品犯罪侦查总队。另外，北京、广州、武汉、苏州、沈阳等城市公安部门也成立了食品药品侦查支队或大队。

    在胡颖廉看来，这些都是地方政府的制度创新，也是结合实际工作开展的探索，值得鼓励。

    成立于2011年7月15日的北京市公安局食品药品案件侦查支队（以下简称“食药支队”），有编制60名，隶属于经侦总队，现在共有40名民警。“他们都是从经侦、刑侦、治安、派出所等系统选拔上来的，个个是侦察破案的业务尖兵。”北京市公安局食品药品案件侦查支队队长谢文魁说。

    北京市的十六个区县也在经侦部门下增设了食品药品案件侦查中队。据谢文魁介绍，市局食药支队专门从事食药案件侦查工作，但各区的食药中队有时还要承担其他经侦工作，只能做到“相对专”。“北京整个食药案件侦查队伍不超过150人，遇到重大案件，往往需要多警种联动”。

    谢文魁有着30年警龄，从事过多个警种的工作，其中最特殊的便是这个“食药队长”。

    食药民警常被朋友戏称为“夜游神”。“我们的工作‘见不得光’，假冒伪劣食品药品的生产、运输多在晚上进行，我们只好调整自己的生物钟，昼伏夜出。”谢文魁说。

    谢文魁记得一次打击假酒团伙的案件，接到线索后，侦查员每天晚上6点准时到涉案的三里屯酒吧街集结，查找送酒的车辆及人员，然后跟踪送酒的车辆，找到制造假酒的窝点。接着又到窝点外蹲守，远远跟随送酒的车辆，进而发现销售假酒的酒吧商店。凌晨2点，嫌疑人往酒吧送完假酒，回窝点熄灯睡觉了，侦查员的一天的工作才算结束。

    持续近三个月后，侦查员掌握了制售假酒团伙的详细情况，食药支队协调集结总队及分县局警力60余名，抓获了12名制售假酒的涉案人员。

    现场的抓捕虽然紧张，但在谢文魁看来，仅仅是办案工作的三分之一。“更重要的是前期侦查和后期审查。”

    食药支队的侦查员有时会混在北京食药局的执法队伍里，不亮明身份，跟他们一起调查。谢文魁告诉《民生周刊》记者：“因为行政部门在取证过程中可能会惊动犯罪分子，造成案件移交后取证困难，所以对涉嫌犯罪的线索，我们实行刑事执法前置。”

    另外，定期会商、实时研判等也是他们正在探索的行刑衔接工作机制。

    “来食药支队之前，在食药知识方面，我是白纸一张，但现在也能算半个食药专家了。”谢文魁笑着说，这三年，他们经历了40多场专业培训，学习如何鉴别食品、药品真假，训练“火眼金睛”。

    在食药支队办公室外的走廊，展柜里摆放了一些假的食用油、饮料、酒、保健品、药品，一摸、一看、一闻辨真假，是他们常做的功课。

    2012年，北京市食安办为食药支队配备了一台食品快速检测仪，帮助他们进行一些初步判断。不过，最终的鉴定还是由相关检测机构进行。

    模式选择

    大多数地方的“食药警察”机构都跟北京一样，直接设立在公安部门内，而陕西渭南在公安部门成立了食品监察大队、中队，与食药监局联合办公，有固定人员派驻在食药部门。一旦出现食品违法犯罪案件，可以直接出警。

    在食品安全监管改革试点中，陕西渭南开展的职能整合曾被称为“北方模式”，国家的食药机构改革充分吸取了渭南的经验。

    这次“食药警察”的模式会选择哪种呢？

    胡颖廉认为，最理想的是设在食药部门。“行政机构协调的成本很高，如果直接设在食药部门里，能极大地减少这种成本，并且有利于行政效能的提升。”

    他曾到各试点地区调研，发现很多地方普遍存在两个问题，一是刑事执法队伍专业技能欠缺，毕竟公安干警不是食药专业出身。二是实际的侦查办案中，线索分享不够顺畅，部门分立，很难分享。即便有时候开展一些专项行动或联合执法，但都是运动式的，很难长效。

    “优势互补才是根本的解决办法，如果能把两支队伍进行有机衔接，甚至集合成一支队伍，就不会存在这种问题了。”胡颖廉说。

    在胡颖廉看来，大多数地方由公安机关开始改革是因为这样更顺畅，容易推行。但中央和地方体制可以两条线，中央层面的食药犯罪侦查局可以设在食药总局，地方的食药侦查队伍可以设在别的部门。

    警察具有人身、财产强制权，设立“食药警察”，意味着食药监管执法队伍将拥有比过去更强的权力。

    “这个机构的设立要慎重。不能轻易让执法队伍拥警察权力。森林警察其实有地理上的特殊性，但食药警察广泛地面向社会，容易引发矛盾。”北京大学政府管理学院副教授白智立说，“如果赋予食药监管执法队伍警察权力，但寄于另一套系统中，彼此之间会有一个制衡。”

    食药总局相关人士透露，“食药警察”毕竟还是警察，由公安部门主导的可能性比较大。

    “公安机关在体系内设立专门的食药侦查部门是不违背法律的，其内部本来就有经侦、网侦等警种。”高秦伟说。但他有些担忧，其他领域的问题也很多，如环境、校园安全等，都要设立相应的警察吗？

    “不管设在哪个部门，相关的监督必须加强。总的来说，食药安全需要回归到社会共治，企业、消费者都要参与其中。”胡颖廉强调。

    机构设置之后，待解之题依然很多。胡颖廉说，“作为独立的警种，‘食药警察’必须跟经侦、治安等警种进行有机的衔接。还有部门间权力配置的问题，农业、卫生等部门也有相关的职权，如何分工协调？”