“政府手”和“市场手”之争

    “放权涉及到部门权力和利益调整，相当于政府自己给自己开刀、用左手砍右手。凡是涉及权力和利益调整的改革，都是最难的。”

    11月9日至12日，中共十八届三中全会在北京召开。这场“关键性会议”不仅将确定中国新一届政府未来5年甚至10年的执政方向，更将就全面深化改革作出总体部署。

    作为三中全会的前奏，近日中央高层密集奔赴基层考察调研，在多个不同场合重申改革决心，向外界释放清晰信号。这个时点，“全面深化改革”已经成为热词，更加折射了公众对深度改革的强烈期盼。

    就具体领域而言，目前改革呼声较高的包括行政管理、金融体制、财税体制、资源价格、土地制度、户籍制度、收入分配等。公众希望能在这些领域转变政府职能、简政放权、理顺政府和市场的关系，以“消除经济持续健康发展的体制机制障碍，通过改革为经济发展增添新动力”。

    分析人士预测，三中全会可能通过最大的一项改革措施——转变政府职能，来正确地处理好政府和市场的角色区分，即李克强总理所说的“把错装在政府身上的手换成市场的手”。

    “错装在政府身上的手”

    2013年全国“两会”期间，李克强在其担任总理后的第一次记者招待会上强调，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”。

    多位专家在接受《民生周刊》记者采访时表示：“当前比较突出的问题是地方政府和市场的边界如何划分。”如何处理“政府之手”与“市场之手”的关系，一直是中国改革过程中面临的核心问题。

    从1992年党的十四大确立“社会主义市场经济”改革目标，到20世纪末宣布社会主义市场经济体制初步建立，我国经济体制从未摆脱“命令经济”的沉重躯壳。这种情况延续下来，形成了一种“半市场、半统制”的过渡性体制格局。

    “在‘半市场、半统制’的体制中，各级政府对微观经济的统制不但没有削弱，相反还不断增强，这样就造成了两个严重后果。”国务院发展研究中心高级研究员吴敬琏近日在接受媒体专访时表示。

    吴敬琏所说的两个严重后果，一是以投资和出口驱动为主要特征的旧的粗放型经济发展方式难以转变，从而造成了一系列严重问题，诸如资源匮乏、环境破坏、宏观经济上的货币超发、流动性泛滥造成的房地产泡沫，以及大众消费不足等社会问题。

    另外一个严重后果是，由于政府手里掌握太多太大的资源配置权力，官员利用权力对市场的干预和对价格的管控，造成了权力寻租的庞大基础。

    一些地方政府甚至开始企业化运营。通过土地运作，他们开始像经营企业一样经营城市。通过层层下达招商引资任务、分解GDP指标，很多地方政府领导已经成为以政府为主体的投资企业的董事长或总经理。

    中国经济体制改革研究会会长宋晓梧把上述现象称为“诸侯经济”。在他看来，地方政府公司化问题严重，在某种程度上已成改革要解决的突出问题。

    除了“诸侯经济”现象，“错装在政府身上的手”还使得中国经济过度依赖于政府主导型的投资模式，造成产能过剩、经济结构严重扭曲。

    国家开发银行研究院副院长黄剑辉总结中国经济中长期可持续发展面临的问题时认为，中国过去发展的一个显著特点，是经济发展主要依赖资源、土地、劳动力等要素投入。

    在他看来，十多年来，尤其是2008年为应对国际金融危机，中国推行的政府主导型高投资模式已成为经济增长的重要动力。“这种发展模式的弊病不断显现，已难以为继。”

    中国社会科学院的一位专家对黄剑辉的观点表示赞同。他告诉《民生周刊》记者，政府主导的投资限制了市场配置资源的作用，对民间投资造成挤出效应，使得整个经济产出效率下降。

    不仅如此，政府这只错放的手还可能引起土地财政的不可持续及影子银行的高杠杆率等问题，地方融资平台、房地产等领域风险也会不断积聚。

    “目前来看，由政府推动的投资增长黄金年代已经过去。”黄剑辉认为，未来中国经济发展需要由更高效的市场化投资和更高占比的消费来化解。

    政府应该管什么？

    “政府必须下决心将不该管、管不好的事情交给市场，同时管好自己必须管的事。”吴敬琏曾在多个场合强调处理好“政府之手”与“市场之手”的关系。

    上述二者关系涉及到经济体制改革的多个领域。首先，要素市场化的改革空间很大，如土地，特别是农民土地的市场化尚未真正实现，仍由政府部门垄断；其次，劳动力市场化也存在问题，城乡两个劳动力要素市场被分割开，而行政垄断进一步分割了劳动力市场；此外，利率市场化也尚未完成。虽然7月19日已取消政府规定的银行贷款利率下限，以推进银行业的市场化改革，然而存款利率市场化并未得到实质性的推动。

    “解决这些问题，首先得明确地方政府应该管什么。”国务院发展研究中心一位专家告诉《民生周刊》记者，弄清“政府之手”应该放在哪里，才能真正解决中国经济体制改革中出现的根本问题。

    “面对当前现实，很多人要求政府有更多的作为，这是有理由的。”吴敬琏强调，但是，需要弄清楚强化政府作用的方向是什么。是为市场有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场；还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场？

    三中全会前夕，国务院发展研究中心提出了未来改革的基本思路及行动方案，即“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”，亦被外界统称为“383”方案。该方案认为，要在以往市场、政府和企业改革的基础上，着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革。

    作为正部级智库单位，国研中心一直被视为中国经济领域的最高智囊团之一，承担多项国家规划的调研、起草工作。此次“383”方案涉及政府行政管理体制、基础产业领域、土地制度、金融体系、财税体制、国企、促进创新和发展、涉外经济体制等改革，成为三中全会召开前夕，外界对改革方向及内容进行猜测的最大依据。

    多位专家在接受《民生周刊》记者采访时认为，本次三中全会将以加快政府职能转变为突破口，处理好政府和市场的关系将是重要议题之一，与“383”方案不谋而合。

    审批放权是突破口

    “政府职能转变的突破口就是深化行政审批制度改革。”中国（海南）改革发展研究院院长、中国行政体制改革研究会副会长迟福林在接受媒体采访时强调，“最大限度减少政府对微观经济活动的干预，充分释放市场活力，这是打造中国经济升级版的客观需要。政府与市场应该各司其职。”

    今年3月以来，国务院多次召开会议，研究、部署政府职能转变工作，并进行了细致的分工和安排。其中三次集中下放、取消行政审批权，并要求政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。

    5月15日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，提出取消和下放133项行政审批等事项。6月19日，李克强总理在例行国务院常务会议上决定，对新组建国务院机构再取消和下放32项行政审批等事项。9月11日，国务院进一步公布《关于取消76项评比达标表彰评估项目的决定》，在前一阶段已经取消和下放两批共计13项评比达标表彰评估项目的基础上，再次取消76项。

    梳理前六轮国务院行政审批制度改革，已取消和调整了2497项审批项目。但从总体看，目前政府对微观经济活动直接干预仍显过多。同时，在“减”审批项目的过程中，也还存在变相“增”新的审批事项的现象。

    “政府在放权的同时，应当切实加强市场监管、引导和规范市场行为，把更多的精力放在加强公共服务和民生保障等方面。”迟福林指出，“放”和“管”两个轮子都要圆，这样车子才跑得稳、跑得快。而“放”的轮子如何转得好，与推进行政体制改革密切相关。在政府管理层级中，中国政府目前是五级层级管理。虽然近年来在沿海发达地区，省管县试点已取得不少成效，但要由点到面推开，至今还有诸多障碍。

    专家认为，目前行政审批制度改革还只是管理工具上的改革。推进行政体制改革、减少管理层级，需要促进管理的扁平化，缩短“条”的时长和战线。

    “放权涉及到部门权力和利益调整，相当于政府自己给自己开刀、用左手砍右手。凡是涉及权力和利益调整的改革，都是最难的。”迟福林强调。