提高社保统筹层次

    “要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”

    ——摘自“十八大”报告

    11月8日，胡锦涛同志在十八大会议上提出：“要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”

    异地间社保的转移接续，已成为我国社保领域的一个难题。如何畅通流动，也成为百姓对于社保发展的最大期待。2009年至今，关于社保接续转移法律法规的陆续出台，让民众的期待有了现实依据。

    未来十年，社保的转移接续制度如何顺畅地运作起来？

    法规接踵出台

    早在2009年12月，国务院就转发了人社部、财政部共同制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，其中对社保转移接续的方法做了较为详细的规定。

    在2011年开始实行的《社会保险法》中，以法律明确了社保转移接续的原则：个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险、基本医疗保险及失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

    2012年6月，国务院发布《社会保障“十二五”规划纲要》，明确要求“切实做好社会保险关系转移接续工作。以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算”，力图解决由于社保、医保跨省转移和互认困难导致的问题。

    各部门相关文件的出台，直接促进了社会、公民对社保接续转移制度落实的监督。

    “但目前的转移接续并不顺畅。”在接受《民生周刊》记者采访时，中央财经大学社会保障系主任褚福灵如此评价。他曾于2010年主持国家社会科学基金项目《城乡养老保险关系转移接续机制与实现机制研究》、教育部人文社会科学项目《基于劳动标准的基本医疗保险关系转移接续研究》等相关课题。

    公民发问

    “即使地方人社部门不能立即出台新办法，也应该向公众告知原因以及制定新办法的时间表，以回应公众的期待。”深圳公益人士刘潇虎表示。

    2010年，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》开始施行，但2011年全年，全国办理基本养老保险关系跨省转续仅78万人次，与1.59亿跨省、跨地区流动就业的农民工群体及其流动的频繁程度相比，凸显出《暂行办法》的落实堪忧。 

    2012年9月17日，刘潇虎向全国31个省（区、市）的人力资源和社会保障厅（局）申请政府信息公开，希望了解社保转移接续和互认制度在全国各地的具体规定和进展情况。

    他要求公开的内容非常详尽：“流动人口在社会保险转出时，其可以将用人单位和个人缴纳的保险费一并转出，还是只能部分转出？如果只能部分转出，该转出部分具体是哪些部分？”同时他要求公开这些规定的“具体法律依据”，要求各地公开医疗保险跨地区互认的规定情况。在信息公开申请书中他写道：“如果有规定，具体规定是什么？如果未制定，主要的阻力因素是什么？计划在何年何月前制定？”

    “既然法律法规已经出台，为什么落实情况依然不理想？”刘潇虎认为，跨地区就业在我国越发普遍，如果社会保险不能顺畅转移，流动人口的权益就将严重受损，“如果转移接续中的障碍不消除，就成了社保基金占流动人口的便宜了。”

    四十年蓝图

    关于我国社保未来的发展方向，一份官方背景的研究成果这样描述：

    “2008年后，我国社会保障体系建设划分为三阶段：第一阶段（2008—2012年），初步构建‘两免除一解除’的基本保障制度支架（覆盖全民的社会救助、医疗保障与养老保险体系）；第二阶段（2013—2020年），实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展；第三阶段（2021年—本世纪中叶），全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会。”这是我国著名社保专家、中国社会保障研究中心主任郑功成和他的团队经过4年研究后，对我国社会保障到本世纪中叶的发展战略蓝图的描绘。

    这三阶段也被称为“三步走”，是“中国社会保障改革与发展战略研究”的最重要成果。这项始于2007年5月的研究，得到了中央领导的直接关心和人社部、民政部等部门的大力支持。最终的研究成果《中国社会保障改革与发展战略》（以下简称《发展战略》），皆通过不同途径报送国家决策层。

    20世纪40年代的贝弗里奇报告描绘了英国福利国家的理论蓝图，而后风靡西方世界。有人将共四卷的《发展战略》称为“中国式贝弗里奇报告”，认为这是中国式的未来福利图景描绘。

    作为此项目总负责人，郑功成既肯定过去十年我国社保制度的飞跃，也坦承接下去的任务艰巨。

    “既要不断克服城乡二元分割、地区发展失衡等客观困难，又要解决制度设计不良、制度碎片化、项目结构失衡、保障权益不公、管理体制与经办机制不合理等自身不足，所有这些，均决定了新时期深化社会保障改革的任务还异常艰巨。”

    “请多关注全国统筹治本之计，少关注转移接续治标之术。”在接受《民生周刊》记者采访时，郑功成如是说。

    全国统筹在望

    统筹层次较低，县、市、省多级别交错，是社保难以自由流动的关键原因。这种情况被中央财经大学社会保障系主任、中国社会保障研究中心主任褚福灵形象地称为“分灶吃饭”。“现在，统筹已经在省级展开，分灶吃饭的格局并没有打破，而且省级统筹的落实效果也很不理想。”褚福灵表示，统筹层次提高必然涉及到各部门的既得利益调整，因此受到很大阻力。

    “并且，由于各省独立设计系统，因此各省之间的信息不对称、系统不兼容情况较为严重，这样的重复建设也是资源的极大浪费。”

    “全国性的统筹呼之欲出，很快，我预计用不了十年，全国性的统筹就会建立。”在褚福灵眼中，直接建立全国性统筹的效果会比先建立省级统筹后，等其运作顺畅再建立全国统筹更理想。“就像国家集中投资、集中建设一条高速公路，肯定比各省自己建设更通畅。”

    一步到位实现全国统筹，也是郑功成等人在《发展战略》中建议的操作方式。他讲述了一个细节：“《社会保险法》里提到，‘基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。’当时这句话在我们表决稿中的表述是‘基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实现全国统筹’。后来我提出建议，要把‘实行省级统筹’删掉，直接到逐步实现全国统筹。法条最终采纳了这个意见，意味着给了我们更加明确的信号——法定范围内，基本养老保险将实行全国统筹，而不是省级统筹。”

    “在党的十八大后，我国将在社会保障普惠性的基础上，进一步突出公平的价值取向。换言之，就是社会保障将不再是一种维护社会稳定的消灾化险型制度安排，而会成为调节社会财富公正分配的基本制度保障。”郑功成表示。

    “十八大报告给了我们足够的信心。经过近五年来的快速发展，我国已基本建立了覆盖全民的医疗保险制度、养老保险制度，综合型的社会救助制度也早已覆盖城乡。”郑功成说，“这三大基本保障制度未来8年的发展任务就是在巩固普惠性的同时增强公平性，而推进城乡统筹与不同群体之间的制度整合、提高统筹层次与提升保障水平将是实现其公平性不可逆转的取向。”