“现在的救助制度没帮对人”

    2012年12月末一个寒冷的下午，环球人物杂志记者在中国社科院一间会议室见到了社科院社会学研究所教授唐钧。64岁的他身穿黑色毛衣，染过的黑发遮不住鬓间隐隐的银丝。在此之前，他刚刚接受了另一家媒体的采访，神色略显疲倦。近期公众对社会救助持续不断的关注，多少让他有些意外。

    外界异乎寻常的重视，与这个格外寒冷的冬天有关。入冬后，发生在城市中生活无着流动人员身上的几桩悲剧，震惊社会。从贵州毕节流浪男孩丧生垃圾箱内，到河南郑州农民工冻死立交桥下……一系列事件，使社会救助问题成为舆论焦点。

    “现在针对流动人口的社会救助制度确实存在问题，”唐钧开门见山地说，“不从制度上改变，僵局很难破解。”

    救助需要“善意的强制”

    在上海的救助站调研时，唐钧发现，救助站里人最多的时候是临近春节时。因为按照救助管理办法规定，救助站职责包括：为被救助者购买返乡火车票，送其回家。所以每到节前，便有一些职业乞丐专门为此来救助站。与此相对应的是，更多真正需要帮助的人却不懂、不愿去救助站。

    现在针对城市流动人员的救助，依据的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，而“生活无着的流浪乞讨人员”是指“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村‘五保’供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。唐钧认为，正是“现行救助管理办法在救助对象的界定上存在偏差”，导致了一系列救助不力的问题。

    环球人物杂志：近期出现了多起针对城市流动人口救助不力的事件，您觉得问题出在哪？

    唐钧：现行管理办法所说的“生活无着的流浪乞讨人员”，在实际操作中，几乎是没有对象的。现在城市里那些流浪乞讨的几乎是职业乞讨人，不能算是“生活无着”。而真正生活无着、需要救助的人，也不是乞讨人员。比如说外来务工者，他可能被偷被抢了，或者暂时没有找到工作，所以经济困难，他并不是、也不认为自己是“流浪乞讨人员”。还有流浪儿童和有精神障碍的流浪者，他们没有完全的行为能力，也很少会去自愿申请救助。所以，“生活无着的流浪乞讨人员”这个说法是很不准确的，现在的救助制度没帮对人，所以很多问题就出现了。

    环球人物杂志：为什么会出现这种界定上的偏差？

    唐钧：在2003年“孙志刚案”之后，收容遣送制度废除，形成了现在对城市流浪乞讨人员的救助管理制度。但是这个制度的形成很仓促，在4个多月内就完成了。而且当时SARS肆虐，紧张凝重的社会氛围实际上并不适合公众充分发表意见，媒体确实有很多讨论，政府也多次向专家咨询，但论证得还是不够充分。

    环球人物杂志：那这个制度应该怎么修改？

    唐钧：我认为应该改成“生活无着的流动人员的救助服务办法”。除了重新明确救助对象之外，还要从“管理”转变为“服务”。管理，总给人一种居高临下的感觉。实际上，救助站并不是要对被救助者实施管理，而是给他们提供服务，这些服务是公民应该享受的权利，双方是平等的关系。出门在外遇到困难向政府寻求帮助，这是一件很正常、很理直气壮的事。

    另外对流浪儿童和有精神障碍的人，我认为还是应该有一定的强制，你可以说是一种“善意的强制”，在该有监护人而实际脱离了监护人的情况下，给他一个监护。现行救助制度指向不明确，又强调不能有任何强制。在实际工作中，救助站的人也很为难。

    环球人物杂志：既然需要帮助，救助站也提供救助，为什么有人不愿意去？

    唐钧：原因是多方面的。有些人是不了解，不知道自己有这样的权利。有些人是担心被“管理”，怕遭到一些强制性的对待。还有一点，中国人遇到困难，寻求帮助时，有很明显的顺序：首先是家人和亲属，其次是朋友、熟人，再次是单位、社区，最后才是政府。政府的救助站，跟需要帮助的人之间还是有隔阂的。

    社会救助是政府应尽的职责

    我国的社会救助制度，最初叫“社会救济”，主要形式是给生活困难的人发放粮食。1954年，宪法颁布使这项制度得以常规化，主要针对城市孤寡老人。在农村，1956年建立的“五保”制度延续至今。

    上世纪90年代，国有企业下岗大潮导致了我国社会救助制度的一次重大变革。1992年，上海建立了第一个城市居民的最低保障制度，2001年，这项制度在全国范围内实施。2007年，全国性的农村低保也建立起来了。但在唐钧看来，救助并不是理想的终点。“社会救助并不能帮助你脱贫，最终还是要就业。”

    环球人物杂志：社会救助只能维持一个人最起码的生活水平，但这肯定不是一个理想状态，是否需要一些后续的工作？

    唐钧：从理论上来讲，一个人失业一两周后开始找工作，如果半年没找到，他的积极性会减退一半；如果1年还没找到，多少又有些经济来源，基本上就不再找了。这时候，要有具体的措施来帮助他，从技能到心理上，让他保持与社会的联系。

    环球人物杂志：但我们常能看到类似于“低保户在家天天打麻将”这样的新闻。这是不是说明我们缺乏救助和就业之间的有效衔接？

    唐钧：这个问题就比较复杂了。因为社会救助是民政部门的工作，而扶植就业是人力和社会保障部门的工作，这之间有一个行政界限。比如当初几千万人下岗失业，政府的想法是先给一个基本生活，再帮助他们找工作，第一步应该说做到了，但第二步没有衔接上。

    环球人物杂志：有媒体报道，在山东临沂，当地政府出资办了“一元钱公寓”，专门提供给外来务工人员。公寓临近劳务市场，里面有食堂，农民工交上30元钱，就可以住一个月找工作。

    唐钧：这是很好的经验。这种救助方式指向明确，让需要帮助的人得到了实惠，政府和被救助者的关系也趋于平等、互利。

    环球人物杂志：现在有很多个人或民间组织收养、救助流浪人员的案例。社会救助是不是可以发动全社会的力量？

    唐钧：社会救助是一个专业名词。它一般是针对贫困人群，建立社会救助制度之后，能保证所有社会成员达到基本的生活水平。这是纯粹的政府行为，是政府应尽的职责。个人能够参与的是公益慈善、法律援助，不是社会救助。民间组织也是如此，政府可以把辅助性工作授权给它来做，但政府必须是主体，要自己出面、出资。

    对城市流动人口的关注还不够

    唐钧出生于上海，20岁时到江西插队。1980年，他被调到县民政局工作，一干4年，后来又进入民政管理干部学院学习，开始系统研究社会救助，尤其是农村社保和低保制度。这与唐钧在农村生活、工作的经历有很大关系：“我当过农民，后来到了民政局，也一直和穷人打交道，对农村的贫困有切身体会。”

    当时的民政部门是典型的“清水衙门”，经费少，边缘化。直到上世纪90年代推行低保制度之后，民政工作才越来越受到重视。“30年最大的变化，就是民政部门现在管的钱多了，能办事了。”

    对他来说，走上民政工作道路、从事社会救助研究，是自然而然的选择。“有些需要帮助的人，靠你的工作，让他的生活状况起码有些改善，是很大的成就感。”

    环球人物杂志：社会救助最近成了很热的一个话题，您认为这是什么原因？

    唐钧：我倒不认为这是个很热的话题。跟以前相比，它的确引起了关注，但这种关注还不够。实际上这些城市流动人员平时受到的关注是非常少的，我的博客上关于农民工问题的文章总是点击率最低。发生了毕节流浪儿童死亡事件，才引起了这么大范围的关注。可能这阵热度过去了，政府也追究责任了，有人被撤职，有人受罚，再过两天就又没人关注它了。但这些救火式的措施实际上没有解决真正的问题——救助制度本身的问题。

    环球人物杂志：在对流动人员的社会救助上，国外有什么经验可以借鉴？

    唐钧：比如说在美国，政府投入44亿美元用于为流浪者提供可以栖身的住所。日本政府向一些不愿意接受一般经济救助的流浪者发放蓝色的塑料帆布帐篷，被称为“蓝宫”。但国外有些人是把流浪作为生活方式，中国目前很少有这样的人。

    对中国来说，我们首先需要做的是明确政府职责和公民权利。我觉得，我们需要一部《社会救助法》。通过它向大家说明，人贫困的时候是可以向政府求助的——这是公民的权利，也是政府的职责。