第02版:纵深

国际金融报 2020年10月26日 星期一

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美重新定义 关键新兴技术(国际派)

◎ 记者 袁源 实习生 杨俊尧 《 国际金融报 》( 2020年10月26日   第 02 版)

  新华社 图

  分析人士认为,美国的全球领导地位在多个领域受到挑战,引起了强烈的不安全感,而此次战略的出台就是受到挑战时所作出的一种自我保护反应。

  

  近日,美国白宫国家安全委员会发布《关键和新兴技术国家战略》,这是美国在国家层面对其科技创新力量的整合。

  这项“全政府战略”旨在重新定义全球科技发展中涉及的关键和新兴技术范围,并促进和保护美国在人工智能(AI)、能源、量子信息科学、通信和网络技术、半导体、军事以及太空技术等尖端科技领域的竞争优势。

  两大战略支柱

  这份战略强调两大支柱。

  第一支柱是促进美国国家安全创新基础,涵盖13项优先活动,例如发展最优质的科学和吸引世界各地的科技(S&T)劳动力,利用私人资本和专业知识来进行创新研发,减少繁重的法规政策和阻碍创新的官僚程序。

  第二支柱是保护技术优势,涵盖9项优先活动,例如确保竞争对手不使用非法手段获得美国知识产权、研究、开发和技术,在技术早期要求安全设计,与盟国和合作伙伴采取合作行动,确保关键和新兴技术在适当方面受到出口法律的充分控制以及多边出口制度管制。

  该战略概述了美国及其盟国和合作伙伴将继续成为关键和新兴技术的世界领导者的目标和方法。为了长期实现这一状态,美国将继续保持在关键和新兴技术领域处于领先地位,在盟友和合作伙伴中构建技术同行,并对技术风险进行管理。

  该战略在附录中对关键和新兴技术进行了范围界定,其中包括先进计算、先进常规武器技术、高级工程材料、先进制造、先进传感、航空发动机技术、农业技术、人工智能、自治系统、生物技术、CBRN缓解技术、通信和网络技术、数据科学与存储、分布式总分账技术、能源技术、人机界面、医疗和公共卫生技术、量子信息科学、半导体与微电子、空间技术等,共20个领域。

  对于这份战略的出台背景,牛津大学国际关系学博士黄宇韬向《国际金融报》记者介绍到,“美国的全球领导地位在多个领域受到挑战,因此引起了强烈的不安全感。在历史上,每当有国家经济总量超过美国2/3的阀值时,美国就会对该国变得警惕并实施贸易保护措施。中国在2017年已经超过这一比例,并且在近几年继续保持稳步增长的态势。其次,在科技领域,中国在5G技术的领先让美国政府措手不及,同时在人工智能、物联网、量子计算等高科技领域也处于全球领先地位,打破了过去几十年里美国在高科技领域的垄断。在安全领域,尽管美国的军费支出为世界第一,远远超过其他国家,但是基于高科技技术所带来的战争模式、军事理念的变革,让美国也担心高科技在军事领域的运用会威胁其国家安全。因此,战略的出台是美国在多个领域受到挑战时所做的一种自我保护反应。”

  美国多部门积极回应

  这一战略一经发布便得到了美国商务部、能源部的及时呼应。

  10月15日,美国商务部长威尔伯·罗斯在一场新闻发布会上表示,商务部支持国家关键技术和新兴技术战略,完全支持总统的战略,并且已经对新兴技术实施了一系列出口管制。10月初,美国工商安全局(BIS)已经对6项新兴技术实施了控制,使技术总量控制在37项。

  罗斯表示:"国家关键技术和新兴技术战略是保护国家安全和确保美国在军事、情报和经济事务中保持技术领先地位的关键。”在商务部已经对30多个新兴技术实施了控制的基础上,罗斯表示,将继续评估和确定需要控制的技术。

  美国商务部表示,这一次的商业管制是依据在2019年12月全体会议上达成的《关于常规武器和两用货物及技术的出口管制》(Wassenaar Arrangement),从而针对新兴技术的多边控制制定和实施了符合2018年出口管制改革法案 (ECRA) 的要求,以该法案界定对国家安全至关重要的新兴和基础技术。

  据悉,商业控制清单中目前控制的六项新兴技术是:混合增材制造/计算机数控工具、专为制造极端紫外线面罩而设计的计算光刻软件、5纳米集成电路生产的晶圆精加工技术、攻破计算机身份验证或授权控制并提取原始数据的数字取证工具、通过移交接口从电信服务商获得的通信和元数据的软件,以及亚轨道航天器。

  这是BIS自2018年出口管制改革法案颁布以来实施的第四套新兴技术控制。BIS此前发布了三份联邦登记册公告,对航空航天、生物技术、化学、电子、加密、地理空间图像和海洋部门31项具体新兴技术实施新的控制,其中多数是在多边支持下实施的,包括24种用以制造化学武器的材料或技术,其管制理由为化学/生物和反恐。其他7种管制分别为离散微波晶体管、操作软件的连续体、后量子密码学、水下传感器、空中发射平台、地理空间影像软件(单边)和单用生物栽培。公众可向工商安全局就基础技术界定问题发表评论,公众意见期一直开放至2020年11月9日。

  美国能源部也及时呼应了特朗普颁布的战略。10月15日,美国能源部部长丹·布劳耶特(Dan Brouillette)表示: “随着我们的未来产业越来越融入我们的日常生活,特朗普政府正在以协调整个政府的方法来保护美国的技术和知识产权”,并表示美国能源部已采取措施,加强了国家实验室研究中心在国际科学技术合作方面的合规性,在继续扩大国家创新基础的同时,保护美国的技术优势。

  为确保美国科技领导力

  黄宇韬表示,该战略的出台有两点重要意义:其一是美国在国家层面对其科技创新力量的整合。美国政体强调分权,因此,在此之前,国防部、商务部、企业团体都有不同的关键技术清单,其着眼点也有所不同。而在联邦层面出台统一的新兴技术与战略清单,体现了美国政府会同时评估技术的军事、商业价值,并设立统一的标准、程序、处置手段进行管理。

  其二,这份文件也反映了中美在科技领域的对抗将更加激烈。文件里提到中国与俄罗斯为战略竞争对手,但考虑到俄罗斯综合实力的不足,中国不但被明确定义为头号战略对手,而且文件中许多措辞也直接隐射中国对美国科技领先优势的威胁。在未来,中国不得不对美国这一转向作出应对。

  美国一位高级官员表示,这是联邦政府首次指示联邦机构优先保护一套中央指定的技术。以前,保护这些技术由国家、国防、商业及其他部门分别负责。而现在则是由整个政府来协调实施。

  公共政策咨询公司Access Partnership的亚洲和美国政府政策经理理查德·普彻奇(Richard Upchurch)表示,白宫此次列出的许多目标并非新目标,而是美国政府现有的做法或承诺,特朗普政府在一项国家战略中重申了这一点,以加强它们的重要性,并寻求政府加强协调实施这些战略。普彻奇表示,在技术规范、标准和治理模式的制定方面起带头作用也不是什么新鲜事,并且这还是特朗普政府一直不如前几届政府活跃的领域。

  虽然不够活跃,但特朗普政府一直在尝试开展确保美国科技领导力的工作。

  2017年6月,特朗普发布了一项政令,以重启国家太空理事会。该理事会由前总统乔治·H·W·布什于1989年成立,该理事会的任务是就国家太空政策和战略向总统提供咨询和协助。理事会于1993年停止运作,而特朗普的政令将使理事会重新运作。特朗普于2017年12月11日签署了他的首个太空政策指令,正式指示美国宇航局在未来五年内将宇航员送回月球。

  2017年9月,特朗普宣布每年向STEM(Science, Technology, Engineering, and Mathematics)教育拨款至少2亿美元之后,私营行业对这一计划再增加了3亿美元的投入。2018年12月,白宫发布了一项新的STEM教育国家战略,其中包括了对科学、技术、工程、数学的普及、培养未来人才、开展多方合作等举动。

  2018年11月,特朗普政府对美国海洋科学与技术提出了长达61页的十年愿景报告,该报告旨在保护美国安全与繁荣,同时保护当前和未来的海洋环境。

  2019年2月11日发起了美国人工智能计划,包括对人工智能领域的研究和发展进行投资、释放AI资源、制定人工智能的政府标准、培养适应人工智能的劳动力、促进国际参与保护美国在人工智能上的优势。

  以出口管制为主要手段

  这一次的《关键和新兴技术国家战略》与以往的各种相关的专门战略最大的不同就是其涵盖面广,且以出口管制为主要手段。黄宇韬表示,此次战略的重点方向与此前不同,首先在于所列出的关键和新兴技术更加细分。2018年11月4日,美国商务部与国防部也出台了一份关于限制技术出口的新兴与核心技术清单,里面仅包含了14项内容。此次战略对技术划分类别进一步丰富,反映了限制力度的扩大。其次有别于一刀切的方式,美国将对关键技术进行区别管理。战略指出,考虑到资源有限,美国会对不同的技术采取不同的管理模式,将有重点领域与战略侧重。对于美国认定的关键技术,其主要依靠自身力量重点研发,以确保美国的领导地位;对于优先级较高的技术,美国选择与其盟友一起共同研发;对于新兴但目前难以评估其价值的领域,美国重点在于对风险的管控。

  黄宇韬认为,该战略将影响到美国未来政策:第一,未来在学术、研发领域的交流将更加受限。战略明确提出将重点保护“国家安全创新基础”(National Security Innovation Base),其中包括学术界、重点实验室与具备高科技研发能力的企业。这意味着美国政府将以国家安全、知识产权保护等名义,对研发人员的国际交流进行限制;第二,有别于之前主要依赖市场力量,美国政府将在未来科技研发中扮演更重要的角色;第三,在科技领域,美国将再次重视盟友的作用。有别于“美国优先”的模式,对面科技领域的竞争,美国政府将更重视与其盟友的共同合作与研发、吸引国际人才,并试图再次建立以共同价值观为支撑的同盟国群体。

  罗斯表示:“国家关键技术和新兴技术战略是保护国家安全和确保美国在军事、情报和经济事务中保持技术领先地位的关键。”在美商务部已经对30多个新兴技术实施了控制的基础上,罗斯表示,将继续评估和确定需要控制的技术。

  美国商务部表示,这一次的商业管制是依据在2019年12月全体会议上达成的《关于常规武器和两用货物及技术的出口管制》(Wassenaar Arrangement),从而针对新兴技术的多边控制制定和实施了符合2018年出口管制改革法案 (ECRA) 的要求,以该法案界定对国家安全至关重要的新兴和基础技术。

  据悉,商业控制清单中目前控制的六项新兴技术是:混合增材制造/计算机数控工具、专为制造极端紫外线面罩而设计的计算光刻软件、5纳米集成电路生产的晶圆精加工技术、攻破计算机身份验证或授权控制并提取原始数据的数字取证工具、通过移交接口从电信服务商获得的通信和元数据的软件,以及亚轨道航天器。

  这是BIS自2018年出口管制改革法案颁布以来实施的第四套新兴技术控制。BIS此前发布了三份联邦登记册公告,对航空航天、生物技术、化学、电子、加密、地理空间图像和海洋部门等31项具体新兴技术实施新的控制,其中多数是在多边支持下实施的,包括24种用以制造化学武器的材料或技术,其管制理由为化学/生物和反恐。其他7种管制分别为离散微波晶体管、操作软件的连续体、后量子密码学、水下传感器、空中发射平台、地理空间影像软件(单边)和单用生物栽培。公众可向工商安全局就基础技术界定问题发表评论,公众意见期一直开放至2020年11月9日。

  美国能源部也及时呼应了特朗普颁布的战略。10月15日,美国能源部部长丹·布劳耶特(Dan Brouillette)表示, “随着我们的未来产业越来越融入我们的日常生活,特朗普政府正在以协调整个政府的方法来保护美国的技术和知识产权”,并称美国能源部已采取措施,加强了国家实验室研究中心在国际科学技术合作方面的合规性,在继续扩大国家创新基础的同时,保护美国的技术优势。

  为确保美国科技领导力

  黄宇韬表示,该战略的出台有两点重要意义:其一是美国在国家层面对其科技创新力量的整合。美国政体强调分权,因此,在此之前,国防部、商务部、企业团体都有不同的关键技术清单,其着眼点也有所不同。而在联邦层面出台统一的新兴技术与战略清单,体现了美国政府会同时评估技术的军事、商业价值,并设立统一的标准、程序、处置手段进行管理。

  其二,这份文件也反映了中美在科技领域的对抗将更加激烈。文件里提到中国与俄罗斯为战略竞争对手,但考虑到俄罗斯综合实力的不足,中国不但被明确定义为头号战略对手,而且文件中许多措辞也直接隐射中国对美国科技领先优势的威胁。在未来,中国不得不对美国这一转向作出应对。

  美国一位高级官员表示,这是联邦政府首次指示联邦机构优先保护一套中央指定的技术。以前,保护这些技术由国家、国防、商业及其他部门分别负责。而现在则是由整个政府来协调实施。

  公共政策咨询公司Access Partnership的亚洲和美国政府政策经理理查德·普彻奇(Richard Upchurch)表示,白宫此次列出的许多目标并非新目标,而是美国政府现有的做法或承诺,特朗普政府在一项国家战略中重申了这一点,以加强它们的重要性,并寻求政府加强协调实施这些战略。普彻奇表示,在技术规范、标准和治理模式的制定方面起带头作用也不是什么新鲜事,并且这还是特朗普政府一直不如前几届政府活跃的领域。

  虽然不够活跃,但特朗普政府一直在尝试开展确保美国科技领导力的工作。

  2017年6月,特朗普发布了一项政令,以重启国家太空理事会。该理事会由前总统乔治·H·W·布什于1989年成立,该理事会的任务是就国家太空政策和战略向总统提供咨询和协助。理事会于1993年停止运作,而特朗普的政令使理事会得以重新运作。特朗普于2017年12月11日签署了他的首个太空政策指令,正式指示美国宇航局在未来五年内将宇航员送回月球。

  2017年9月,特朗普宣布每年向STEM(Science, Technology, Engineering and Mathematics)教育拨款至少2亿美元之后,私营行业对这一计划再增加了3亿美元的投入。2018年12月,白宫发布了一项新的STEM教育国家战略,其中包括了对科学、技术、工程、数学的普及,培养未来人才,开展多方合作等举动。

  2018年11月,特朗普政府对美国海洋科学与技术提出了长达61页的十年愿景报告,该报告旨在保护美国安全与繁荣,同时保护当前和未来的海洋环境。

  2019年2月11日发起了美国人工智能计划,包括对人工智能领域的研究和发展进行投资、释放AI资源、制定人工智能的政府标准、培养适应人工智能的劳动力、促进国际参与保护美国在人工智能上的优势。

  以出口管制为主要手段

  这一次的《关键和新兴技术国家战略》与以往的各种相关的专门战略最大的不同就是其涵盖面广,且以出口管制为主要手段。黄宇韬表示,此次战略的重点方向与此前不同,首先在于所列出的关键和新兴技术更加细分。2018年11月4日,美国商务部与国防部也出台了一份关于限制技术出口的新兴与核心技术清单,里面仅包含了14项内容。此次战略对技术划分类别进一步丰富,反映了限制力度的扩大。其次有别于一刀切的方式,美国将对关键技术进行区别管理。战略指出,考虑到资源有限,美国会对不同的技术采取不同的管理模式,将有重点领域与战略侧重。对于美国认定的关键技术,其主要依靠自身力量重点研发,以确保美国的领导地位;对于优先级较高的技术,美国选择与其盟友一起共同研发;对于新兴但目前难以评估其价值的领域,美国重点在于对风险的管控。

  黄宇韬认为,该战略将影响到美国未来政策:第一,未来在学术、研发领域的交流将更加受限。战略明确提出将重点保护“国家安全创新基础”(National Security Innovation Base),其中包括学术界、重点实验室与具备高科技研发能力的企业。这意味着美国政府将以国家安全、知识产权保护等名义,对研发人员的国际交流进行限制。第二,有别于之前主要依赖市场力量,美国政府将在未来科技研发中扮演更重要的角色。第三,在科技领域,美国将再次重视盟友的作用。有别于“美国优先”的模式,对面科技领域的竞争,美国政府将更重视与其盟友的共同合作与研发、吸引国际人才,并试图再次建立以共同价值观为支撑的同盟国群体。