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国际金融报 2019年12月02日 星期一

以预算相威胁,美欲在WTO行“丛林法则”

记者 袁源 《 国际金融报 》( 2019年12月02日   第 01 版)

  图虫创意 图

  特朗普政府威胁拒绝支持WTO的2020年预算。预算压力之下,WTO正在着手找寻应急措施。外界担忧,失去促进自由贸易的多边规则,全球贸易将朝着强权即公理的“丛林法则”迈进。

   

  美国方面不断向WTO施压,对WTO上诉机构启动法官纳新以及连任程序方面不断阻挠,这可能会在短短几周后就让这一设在日内瓦的贸易仲裁机构无法运转。

  本月,新的威胁再次出现。特朗普政府威胁拒绝支持世界贸易组织(WTO)的2020年预算,其向WTO成员提出一项提案,表示将有条件支持预算,但前提是上诉机构只能拿到原本预算的约一成。美国明确提出,提出这一预算提案缘于对上诉机构的不满。

  如果上诉机构到12月10日无法裁决新的案件,其最重要的职能将会暂停,而美国在预算问题上的威胁让这一情况雪上加霜。预算压力之下,WTO正在着手找寻应急措施。

  外界担忧,失去促进自由贸易的多边规则,全球贸易将朝着强权即公理的“丛林法则”迈进。

  大法官任命无解

  有关WTO面临的困境,可查的资料有过一些细节性描述。

  16年前,一位名叫罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)的贸易律师被提名进入WTO的上诉机构,该机构负责处理每年影响数十亿美元规模的贸易争端。但在当时,WTO成员选择了其他候选人。

  时至今日,身为美国贸易代表的莱特希泽认为,当年他差点成为一分子的这个争端解决体系必须彻底改革,或者干脆解散。而美国,正与WTO不断疏离。

  上诉机构是WTO的最高裁决机构。多年来,上诉机构作出过多项重大案件裁决,其中备受关注的,包括欧盟诉美国补贴波音案、韩国诉日本出口限制案等。

  根据WTO争端解决机制的基础性文件——《关于争端解决规则和程序的谅解》第17条的规定,上诉机构常设7名法官,每项裁决最少由3名法官作出。截至目前,上诉机构只剩3名法官,即美国籍法官格雷厄姆、印度籍法官巴提亚,以及中国籍法官赵宏。

  其中,格雷厄姆和巴提亚的任期均将于今年12月10日到期。这意味着,届时,上诉机构将只剩下1名中国籍法官赵宏,而他的任期也将在2020年11月结束。

  根据WTO争端解决机制相关文件规定,上诉机构成员的任命需要WTO所有成员达成共识。

  但在这一问题上,美国阻拦至今。美国一直坚持认为,上诉机构滥用权力,无视WTO成员制定的规则。

  过去两年,数十个世贸组织成员提出过回应美方关切的不同改革方案,均遭美方拒绝。美国总统特朗普去年 8 月还威胁退出WTO。

  直至11月22日,WTO争端解决机构举行每月例会,墨西哥将代表118个成员再度提出呼吁,敦促尽快填补缺额。但会议最终仍无法启动上诉机构新成员的遴选程序,而问题的症结仍在于美国的阻挠。

  在本次会上,美国为其阻挠遴选又寻找到一个新借口,即上诉机构成员“工资太高而效率太低”——每个成员年收入超过30万瑞士法郎,但上诉机构每年仅作5至6次裁决。

  WTO副总干事沃尔夫(Alan Wolff)日前在北京参加活动时表示,自己并不认为争端解决机制会陷入彻底的混乱。“这取决于各成员方是否有务实的解决方案应对。譬如说,印度尼西亚和越南表示,如果上诉机构瘫痪,会遵守此前法官的裁决。同时,欧盟和加拿大将任命上诉机构以前的成员担任仲裁员。这是大家各自的决定,但我的猜测是,各成员会找到出路,所以我不认为会出现巨大的混乱”。

  越来越多的WTO成员赞成WTO允许前上诉机构成员继续裁定在任期结束前分配的案件。今年11月,WTO发言人基思·罗克韦尔在接受《国际金融报》记者采访时表示,如果上诉机构出现“停摆”,一个可能性替代方案是,通过“临时上诉仲裁”程序,解决双方之间可能发生的贸易争端。欧盟、加拿大、挪威已经表示将签署此协议,但美国依旧表示不会参加。

  WTO陷融资危机

  如今美国又加大施压,质疑WTO预算。根据11月26日彭博信息报道,美国将支持WTO总额1.972亿瑞郎的2020年度预算,条件是上诉机构的预算不得超过10万瑞郎,将原本预算大砍87%。此外,WTO运作资金也不得超过10万瑞郎,将原本预算大砍95%。

  美国明确表示,正因反对上诉机构,才会威胁挡下WTO预算,这可能导致WTO所有工作在几周内完全停摆。

  由于美国是主要出资国,在WTO资金方面的贡献占据12%,因此在预算上有举足轻重的角色。

  11月27日,WTO预算和财政委员会举行会议,商讨美方提议。如果其他WTO成员同意提议,这一组织可避免因美方阻挠预算而从明年起停止运转。根据WTO相关人士向《国际金融报》记者透露,这一会议在11月27日仍无结果,讨论将持续至下周(12月2日当周)。

  如果上诉机构到12月10日无法裁决新的案件,其最重要的职能将会暂停,美国这一新的威胁让该机构雪上加霜。预算问题可能意味着WTO无法获得融资,从而失去解决贸易争端的能力。考虑到WTO集体共识原则,如美方在12月31日前不支持相关预算案,WTO 2020年的工作很可能陷入半停顿甚至全面停顿状态。

  根据报道,WTO总干事阿泽维多于11月13日向WTO的646名员工发送了一条信息,告诉他们不要担心自己的工作安全。

  阿泽维多在接受彭博社采访时说:“目前无需改变任何事情,但是我们正在密切关注进展。”

  彭博社还报道称,尽管阿泽维多公开表示乐观,但WTO官员称,该机构正在考虑应急计划,例如削减2020年上半年该组织不必要职能的预算。

  WTO有4800万瑞士法郎(约合4820万美元)的盈余,如果其预算提案未获通过,WTO的预算盈余仅能够维持到2020年4月。

  无序竞争风险

  更为严重的问题在于,多边贸易体制的运行也将因此受挫。

  WTO争端解决机制被称为“多边贸易机制的支柱”,对确保全球贸易规则的稳定性和可预期性、和平解决争端起到关键作用。一旦该机制失效,国际贸易政策就有可能陷入无序恶性竞争的危险境地。

  美国彭博社发表评论称,特朗普的贸易政策将世界推向“丛林法则”的边缘。

  据路透社11月18日报道,WTO上诉机构可能不会像美中贸易战那样登上新闻头条,但贸易专家指出,该机构在12月可能停摆,这将使全球贸易进一步背离旨在促进自由贸易的多边规则,朝着强权即公理的“丛林法则”迈进。

  今年10月,WTO总干事阿泽维多曾喊话164个成员,这个世界若失去执行国际贸易规范的能力,将退回物竞天择、弱肉强食的“丛林法则”时代。阿泽维多说,世界贸易体系正处于90年来最严重的危机中,“要回溯到上世纪30年代才能找到这一体系像今天这样功能紊乱的时刻”。阿泽维多指出,如果不再遵守世界贸易秩序规则,全球经济将可能陷入衰退。

  仅是美国方面,已“自伤”不断。美国最新公布的贸易数据显示,美国10月商品贸易逆差大幅下降,进出口双双下跌,这意味着贸易流量持续减少。贸易逆差缩小对国内生产总值(GDP)的计算有利,表明在消费支出降温和商业投资持续疲弱的情况下,贸易可能在第四季度支撑经济增长。

  不过,一些专家表示,出口和进口量持续下降是一个令人担忧的趋势。贸易使美国第三季度GDP增长减少了0.08%。美国第三季度GDP环比年化增速为1.9%,第二季度为2%,第四季增长预计将低于2%。

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