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国际金融报 2017年08月07日 星期一

解构经济制裁

国际金融报记者 | 袁源 《 国际金融报 》( 2017年08月07日   第 01 版)

  一场充满政治格斗和经济阳谋的经济制裁令发布后,美国总统特朗普与俄罗斯总统普京如何“相处”,成为世界关注焦点。
  东方IC 图

  近日,美国总统特朗普先后对委内瑞拉、俄罗斯、伊朗和朝鲜等四国签发经济制裁令。

  现代意义上的经济制裁,肇始于第一次世界大战。近百年间,欧美国家将此作为外交中的常备“武器”。

  从使用效果看,根据彼得森国际经济研究所的加利·克莱德·霍夫鲍尔研究发现,20世纪70年代-90年代,美国单方面经济制裁成功率仅为10%左右。

  那么,20世纪90年代以来的效果又如何呢?

  联合国数据显示,伊拉克被制裁6年后,儿童死亡率翻了一倍,其中,5岁以下婴儿的死亡率增加了6倍。

  缅甸被制裁数年,造成4万-10万人失业,其中大多数是女工,不少因为生存从事卖淫等非法活动,成为艾滋病受害者。

  俄罗斯被制裁三年来,按俄罗斯总统普京提供的数据,俄罗斯损失500亿至520亿美元,但那些实施制裁的国家损失更多,约1000亿美元。

  不难看出,经济制裁的人道主义成本、经济成本,以及政治成本极大。而且,根据华东政法大学国际法学院教授杜涛在接受《国际金融报》记者采访时的说法,经济制裁在法律逻辑和政策目标逻辑上,充满谬误。

  遗憾的是,目前,国际社会对经济制裁没有很好的钳制力量。

  一串制裁令:

  俄、伊、朝、委一个都不少

  尽管美国总统特朗普表示,“对俄制裁法案有‘明显缺陷’”,但是面对国会的紧逼,他还是在8月2日对俄罗斯新一轮制裁法案上签了字。

  这份法案对俄罗斯公司和个人做出经济制裁,涉及能源行业、军工企业、银行以及被指控干预去年美国大选的机构。

  特朗普当天签署的制裁案,还涵盖对朝鲜与伊朗的新制裁措施,借此惩罚前者的连续导弹试射与后者的核武器发展计划。

  稍早几日,由于委内瑞拉7月30日举行“制宪议会”选举,特朗普7月31日下令对委内瑞拉总统马杜罗实施经济制裁。

  美国在三天之内祭出多项制裁措施,试图以经济施压让被制裁国家改变做法,但效用几何仍有待观察。

  对于经济制裁,俄罗斯总统普京说,“绝对会报复”, 首先要求美国删减驻俄大使馆和领事馆员工755人。

  委内瑞拉总统马杜罗说:“继续制裁吧,特朗普!”。

  奇怪的是,并无干系的欧盟跳出来说,“这是美国的报复手段。”

  为什么会出现如此局面?还得从经济制裁的源头说起。

  争议措施:

  向无辜人民发泄怒火

  现代意义上的经济制裁,肇始于美国总统威尔逊当政时期。

  彼时,第一次世界大战渐进尾声,几大国家力主厘定《国际联盟盟约》,探讨了通过经济制裁执行国际法的问题。

  《国际联盟盟约》第16条规定:“(1)联盟会员国如有不顾本约,应视为对于联盟所有其他会员国有战争行为。其他会员国应即与之断绝各种商业上或财政上之关系,禁止其人民与破坏盟约国之人民之各种往来,并阻止其他任何不论其为联盟会员国或非会员国之人民与该国人民之财政上、商业上或个人之往来”。

  从诞生之日起,经济制裁是否有效的争论一直伴随左右。

  威尔逊坦言:“这(经济制裁)是一个可怕的手段。虽然它不会导致被制裁国人员伤亡,但是这会给被制裁国带来巨大的压力,这种压力在我看来是一个现代国家所无法承受的。”

  从制裁实施初衷看,经济制裁实施国的相对收益是,政治获益和经济获益之和,只要制裁国获得正的政治收益大于负的经济收益,经济制裁就是有效的。

  从制裁实施效果看,受制裁国的金融与贸易,受到的冲击最大。但是,有研究发现,经济制裁实际达到的作用正在持续降低。

  彼得森国际经济研究所加利·克莱德·霍夫鲍尔研究发现,20世纪70年代之前,美国的经济制裁行动尚能够取得一半的成功,然而,20世纪70年代-90年代,美国经济制裁行动成功率仅为20%。

  其中,美国单方面经济制裁成功率更是走低。

  20世纪70年代之前,美国单方面经济制裁的成功率为60%,而20世纪70年代-90年代,美国单方面经济制裁成功率仅为10%左右。

  如此低效,霍夫鲍尔直言:“经济制裁通常只是向无辜的人民发泄怒火。”

  逻辑谬误:

  法理和人权上说不通

  经济制裁,本质上是一种政治手段,但是,无论是从法律逻辑,还是从政策目标逻辑上,都充满谬误。

  按照各国法律的基本原则,任何法律制裁都只能施加于犯罪者本人,而不能伤及无辜者。然而无论是单边的经济制裁还是多边的国际经济制裁,都是将目标国全体国民作为制裁的对象。

  华东政法大学国际法学院教授、博士生导师杜涛在接受《国际金融报》记者采访时表示,“上述逻辑基础在于这样一种假定,即目标国所有国民都应当对该国政府所实施的违法行为承担责任。这种逻辑假定显然是错误的,因为现代社会任何一个国家政府的行为都不可能是全体国民意志的体现”,“即使是战争法,也要求在战争和武装冲突中不得以平民作为打击的目标”。

  此外,经济制裁所造成的结果违背了现代国际人权法的基本原则。

  杜涛认为,制裁国可能希望,经济制裁迫使目标国人民反对其政府或领导人的违法行为。但是,这种逻辑错误估计了目标国人民的意愿或该国人民对其政府和领导人的影响力。

  人道成本:

  婴儿和妇女最受伤害

  上世纪90年代,伊拉克和缅甸等国先后被经济制裁,教训惨痛。

  1990年,由美国等西方大国和联合国共同发动的对伊拉克的经济制裁。

  1996年,世界卫生组织的调查报告对伊拉克实施经济制裁前后的情况进行对比,结果显示:伊拉克儿童的死亡率翻了一倍,其中5岁以下婴儿的死亡率增加了6倍。

  1999年,联合国安理会专家小组的一份报告指出:经济制裁使伊拉克成为世界儿童死亡率最高的国家之一。

  有观点认为,对伊拉克的经济制裁造成了一场人道主义灾难。

  由于经济制裁对伊拉克人民和社会所带来的经济、生活、心理等人道主义方面的伤害程度很大,迫使包括联合国在内的国际社会开始认真反思经济制裁。

  2000年,时任联合国秘书长安南在国际和平学会组织的一次会议上表达了对制裁引发的人道主义问题的关切,“十年制裁不但存在效率问题,而且还使伊拉克的无辜平民成为被制裁国政府和国际社会的牺牲品。”

  国际社会对缅甸的经济制裁也清晰地说明了这一点。

  1988年缅甸军政府镇压了民间游行示威运动,随后拒绝承认大选结果。

  美国迅速作出反应,取消了缅甸的普惠制待遇,并于1990年通过《关税与贸易法》,开始对缅甸实施经济制裁。

  1996年,美国时任总统克林顿签署了《1997年度海外活动法》,禁止向缅甸提供任何新的援助,禁止美国人在缅甸进行新的投资,禁止扩大现有经贸项目。

  2003年,美国禁止从缅甸进口任何物资,冻结缅甸领导人在美国的资产,并阻止缅甸向国际货币基金和世界银行申请贷款。

  从1996年起,欧盟也对缅甸采取了相应的制裁措施。

  制裁效果如何呢?

  多年来的经济制裁对缅甸军政府的打击是有限的。不仅没有削弱缅甸军政府的势力,相反,缅甸军政府将首都从仰光迁到中部山区的彬马那,并通过木材、天然气、宝石和毒品的走私贸易稳固了自己的统治。

  但是经济制裁对缅甸民众造成的伤害是严重的。

  缅甸的人均收入则因美国的制裁从2003年的300美元下降到2004年的225美元(非官方的统计甚至认为只有135美元)。

  经济制裁直接导致4万-10万缅甸人失业,其中大多数是女工,不少人因为生存不得不从事卖淫等非法活动,最终成为艾滋病的受害者。

  2009年,美国新任总统奥巴马不得不宣布对缅甸的制裁和孤立政策失败,并重新恢复与缅甸的对话。

  对海地的制裁结果也不乐观。据调查,在对海地制裁期间,海地儿童营养不良情况和儿童死亡率均大幅增高。

  美国对于古巴的经济制裁,长达数十年,但是并没有达到改变古巴政策的目标,反而使古巴普通百姓长期忍受着苦难生活的折磨。

  经济成本:

  一场自损八百的大戏

  霍夫鲍尔通过对过去美国单方面制裁的研究证明,经济制裁给美国公司、工人和农民带来了巨大的损失。1995年美国制裁所付出的经济代价,仅仅出口方面损失就达到15亿-20亿美元,造成美国国内20万人失业。

  “经济制裁是一把双刃剑。一方面会对被制裁国产生损害,但另一方面也会产生‘杀敌一千,自损八百’的效果。”杜涛表示。

  近几年,西方国家对俄罗斯的一系类制裁,就是最佳案例。

  自2014年3月开始,美国和欧盟对俄罗斯企业与个人进行制裁,再加上油价暴跌,俄罗斯经济虽然随后陷入萎缩,不过,2017年,俄罗斯经济再度恢复正增长。

  上个月,普京在2017年度“普京热线”节目里说,俄罗斯因为制裁损失500亿至520亿美元,但那些实施制裁的国家损失更多,约1000亿美元。

  2016年,法国国际信息和展望研究中心(CEPII)数据发布研究称,2013年12月至2015年6月,对俄罗斯实施经济制裁,损失最严重的是德国(约8.3亿美元/月),紧随其后的是乌克兰(4.5亿美元/月),波兰、荷兰、法国和日本等国损失也不小(约2亿美元/月)。

  数据显示,俄罗斯是欧盟第二大农产品出口市场,每年的贸易额达1570亿美元,占欧盟农产品出口10%。所以,失去俄罗斯这个市场,对欧洲经济打击非常严重。

  数据显示,自2014年8月正式限制令实施之后,西方国家对俄出口量平均减少12.9%,而受制裁商品出口量约降90%。调查发起者指出,大部分损失(82%)与俄罗斯禁运令中规定的商品有关。

  杜涛表示,经济制裁增加了跨国贸易市场的动荡,危害全球贸易。制裁发起国的所有贸易伙伴也都会因此受到损失。在一些经济制裁案例中,比如20世纪90年代美国与联合国对伊拉克的禁运,还有1973年美国与欧洲对阿拉伯国家的石油禁运,制裁甚至会影响到全球经济,导致经济危机爆发。

  就拿此次特朗普对委内瑞拉的经济制裁来说,一个细节是,美国并没有对委内瑞拉原油进出口进行制裁。

  有分析认为,美国和委内瑞拉石油产业关系甚密,若采取此类措施,对美国是一种伤害。

  一名不具名官员表示,制裁对象原本包括委内瑞拉国营石油公司,但后来取消,因为目前美国仍向委内瑞拉购油。数据显示,2016年,美国从委内瑞拉进口原油量约为74万桶/天。

  政治成本:

  欧盟和美国吵起来了

  由于经济制裁引发的不确定性,有时甚至会引发发起国与盟国之间的口水战,严重的情况下甚至会引发发起国政府垮台。

  杜涛表示,“经济制裁还会引发国际政治对抗,甚至会遭到发起国盟友的反对。即使是成功的制裁案例,有时也会使发起国背负政治负担。” 

  先说远的。

  资料显示,里根政府因对尼加拉瓜和巴拿马制裁政策失败,被政治对手嘲笑。美国针对古巴的赫尔姆斯-伯顿法(Helms-Burton law),也引起了美国盟友的强烈反对。

  再说眼前。

  8月2日,特朗普签署制裁俄罗斯的新措施成为法案后,马上便引发欧盟方面的强烈反感。德国、法国与欧盟相继谴责美国单方面的制裁行动,称这是美国要扩大天然气等能源出口到欧洲的掩护手段。

  英国《卫报》报道,德国外交部认为美国利用最新的经济制裁,掩护美国欲对欧洲扩大天然气等能源输出的实际行动。法国政府质疑,美国对俄罗斯经济制裁的国际合法性。欧盟执委会主席容克更怒批,“这是美国的报复手段”。

  欧盟大怒的原因在于美国最新一波对俄罗斯经济制裁中以核心军工业为目标,这将使得欧盟大型能源公司受牵连。一旦来自俄罗斯的天然气供应受到影响,欧洲特别是德国的经济与民生将遭到重大影响。

  俄罗斯是欧洲最大天然气供应国。

  根据美国财经媒体彭博(Bloomberg)报道,2016年欧盟天然气整体进口量,俄罗斯国营能源公司Gazprom包办其中34%,是最大供应商。Gazprom预期,2017年欧盟进口天然气数量将维持2016年的水准。欧洲最大能源业者皇家壳牌〈Royal Dutch Shell〉预估,一直到2035年俄罗斯都将是欧盟最大的天然气供应国。

  德国、法国、俄罗斯的大型能源业者,以及其他欧洲国家能源企业正建立北溪二号(Nord Stream 2)天然气管线,而这条管线现在也纳入美国经济制裁范围之内。德国政府对此非常反对。

  救赎成本:

  国际社会能做的有限

  国际社会早就认识到,单边经济制裁从来就不是双赢或多赢的策略,即使在美国国内,也有强烈的反对意见。但是,截至目前,除了联合国,国际社会能做的很有限。

  从1989年第44届联合国大会开始,联合国大会每隔一年都会通过一项名为《以单方面经济措施作为向发展中国家进行政治和经济胁迫的手段》的决议。

  2015年通过的该项决议(A/RES/70/185)再次指出:严重关切采取单方面经济胁迫措施尤其对发展中国家的经济和发展努力产生不利影响,并且对国际经济合作以及全世界为建立非歧视性和开放的多边贸易体制所作的努力普遍产生负面影响等。

  此外,自1996年第51届联大起,联合国大会每一届大会都会通过一项《人权与单方面胁迫性措施》决议。

  2015年的决议强调指出:单方面胁迫性措施和立法违背国际法、国际人道主义法、《联合国宪章》和指导国家间和平关系的规范和原则。

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