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国际金融报 2012年05月22日 星期二

民有所呼,我有所应 都市村庄,破茧成蝶

上海攻坚610万平方米旧区改造

■ 本报记者 刘建林 孙小静 姜泓冰 《 国际金融报 》( 2012年05月22日   第 04 版)

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  上海人烟稠密、人文胜迹众多,新中国成立后,上海首任市长陈毅,形象地将当年解放上海那一仗,比喻为“瓷器店里打老鼠”。弹指一个甲子过去了,“瓷器店”中仍然残存许多二级旧里,不但尘满面、鬓如霜,更有诸多安全隐患,许多几代人拥塞于蜗居的百姓翘首盼迁。

  “五一”小长假刚过,上海市政府便召开大型座谈会,再次落实旧区改造推进工作。今年以来,旧区改造的议题,在上海各种会议、各种场合不断高密度被重点提及。很多区领导掂量着手中的任务单,焦首煎心——“十二五”计划改造二级旧里以下房屋350万平方米,受益居民15万户左右。其中,今年将改造二级旧里以下房屋60万平方米,惠及2.5万户居民。其中,长宁等区将在“十二五”期间率先完成成片二级旧里以下的房屋改造。

  有人不无担忧。这项民生工程从上世纪90年代“365”危棚简屋改造开始,一路走来,现在面临最艰难的时期:旧改地块越“啃”越硬、安置成本日益高企,而国家严厉调控之后房地产形势严峻,土地出让情况不容乐观,政府筹措资金的压力亦不断加大。

  非要在这样严峻的情势下大举推进旧区改造吗?

  上海坚定不移迎难而上。中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声在实地察看城市旧区改造情况时毫不含糊地说:“上海不能一边是高楼大厦,一边是危棚简屋。我们要坚持执政为民的宗旨,花大力气解决群众的居住困难,全心全意做好这项工作。”

  旧区改造,在上海,已成为最孚民心的民生工程。

  1

  民有所呼  我有所应

  ——不断降低入选门槛,扩大旧改受益面

  虹口区虹镇老街,是上海著名的“穷街”。行走于蛛网般的小弄堂,难以置信这也是国际大都市的一角。

  初建于解放前的老街,随着人口增加,违章搭建不断加码,房屋间距越来越狭窄,一些弄堂仅容一人勉强通过。有的一楼尚有间隔,二楼却亲密接触,走在下面,抬头不见天。弄堂的地面晒不到太阳,永远湿漉漉,即使到了干热的大伏天,由于住房狭小、缺乏卫生设备,不少居民都在屋外冲凉,地仍然干不了。暴雨时节更糟糕,伞撑不开,地上粪水四溢,“恨不得坐直升飞机飞过去”,居民抱怨。

  这片“都市里的村庄”,共42公顷,住着近2万户居民,从上个世纪90年代开始,这里被分成11个地块,逐个进行改造。今年只剩下最后两个地块,“我们都盼着改造呢。”91岁的吴士兰老奶奶喃喃,住了65年,她终于有希望住上新房子了。

  类似这样待改造的成片二级旧里以下房屋,在上海中心城区仍有约610万平方米,涉及居民29.1万户。这些房子建筑结构差、建成年份久、周围环境水平低,“看到老百姓住在这样的房子里,我们非常内疚与自责。”在记者采访过程中,不止一个政府官员真情流露。

  这份真情,自始至终贯穿于上海旧区改造历程之中。上世纪90年代初,上海市民居住矛盾突出,数十万家庭人均居住面积低于4平方米,其中3万多户家庭人均居住面积不足2.5平方米。1992年,上海市第六次党代会提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”,自此,上海拉开大规模旧区改造序幕。

  到上世纪末,上海共改造了包括365万平方米危棚简屋在内的二级以下旧里房屋1200余万平方米,受益居民48万户。

  “十五”期间,上海“拆、改、留”相结合,展开新一轮旧区改造。这一阶段共改造二级以下旧里房屋700余万平方米,受益居民28万户。

  “十一五”期间,上海以世博园区、轨道交通等重大市政基础设施项目的拆迁为契机,改造了340万平方米旧住房,受益居民12.5万户。

  上海以前所未有的速度开展旧区改造,最高峰的时候一年“动”了12万户。改造力度这么大,“怎么到现在还有600多万平方米没改造呢?”有不少群众表示困惑。

  “因为我们不断降低入选门槛,扩大旧改受益面。”上海市建设与交通委员会官员解释。10多年前,上海确定的旧改地块标准是“5000平方米以上”的成片旧改地块,如今这一标准调整成了“3000平方米以上”。

  连续多年的旧区改造,骨头越“啃”越硬,现在余留下来的旧改地块大多是实打实的“硬骨头”,普遍存在人口密度高、困难家庭多,以及违章搭建面积认定困难、家庭内部矛盾集中爆发等现象,一旦实施旧区改造,各类问题交叉重叠,社会诉求更为多样。

  同时,国家土地管理政策的调整,也带来旧改难度的增加。“九五”、“十五”期间,上海通过“毛地批租、商业开发”模式,拆除了大量旧住房。2004年国家要求经营性项目用地实行“招拍挂”和“净地出让”,这一政策进一步规范了土地管理,但是旧改新启动地块也只能采取政府土地储备进行改造的方式,政府的融资压力陡然上升,旧改速度明显放缓。

  旧改困难重重,而居民改善住房条件的愿望日益迫切。“民有所呼,我有所应”,上海市政府对此坚定不移。

  2

  创新机制  破解难题

  ——创造性设立土地预告登记制度,

  简化审批手续

  黄浦区刚经历了两区合并,目前约有137万平方米二级旧里以下房屋,是上海市旧改任务最为繁重的地区之一。“今年我区重点旧改项目所需资金总量近200亿元,压力很大。”黄浦区副区长许锦国表示。

  这样的忧虑,在旧改重点区域普遍存在。老工业区和老住宅区众多的杨浦区官员表示:“我们现在是举债搞旧改”。

  破解难题的钥匙,就是创新机制。

  针对资金难题,上海确定旧区改造由市、区联手合作,市土地储备机构参与杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区、黄浦区等14个重点旧改地块改造,除黄浦区与市里资金对半投入之外,其他区的旧改地块中,市、区投入资金比例为6∶4,市里出“大头”。

  同时,调整中心城区旧区改造地块土地出让收入分成比例。对市有关部门认定的中心城区旧改地块,土地出让收入按照市、区两级投入资金的比例分成,扣除国家规定计提专项基(资)金和轨道交通建设基金外,分别纳入市、区两级旧改基金,全部用于旧改支出。

  上海创造性建立“土地预告登记”制度。由于土地储备是政府行为,在未出让成为商业地块之前,此块土地无法进行贷款融资。上海将旧区改造项目作为重大工程项目,按照提供“项目清单”方式,通过土地预告登记,将土地预先视作储备机构“所有”,由土地储备机构出面开展融资工作,加快旧区进程。而以后地块一旦出让,即可在出让费中拿出相应部分还贷,不影响土地使用权的更替。

  上海还不断探索加快推进旧区改造政策措施,简化了旧区改造房屋征收范围审批手续,对市有关部门认定的旧改地块,房屋征收范围由各区县政府审批并发文确认,报市建设交通委备案即可,而不必全部由市里审批,加快了运作流程。

  在与旧改居民关系最密切的安置房供应上,上海市政府更动足脑筋。近年来,上海不断加快大型居住社区的建设力度,集合了包括安置房在内的多种保障房形态,政府要求“高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理”。至去年,上海已建和在建的保障房基地已达37个。据了解,这些大基地的房价普遍低于市场价,有的只是周边商品房的七成左右。

  为了让居民不仅有新房住,还要住得方便舒心,上海将“开门七件事”及交通出行、医疗卫生、教育资源、文化设施一并考虑在内。上海政府在保障房基地不断引进优质教育卫生资源,让名医院、名学校入驻开设分院、分校。为了降低居民的出行成本,上海不仅在居住社区选址时尽量靠近轨道交通线,还新开一些数字公交线。上海建交委人士告诉记者,在上海,以数字命名的公交车,车费相比以文字命名的专线车要便宜许多。

  近几年,上海建造了大量动迁安置房,支持各个区的旧区改造。同时,徐汇、杨浦、闸北等区还建造了大量的就近安置房,供动迁居民选择。

  3

  阳光透明  公平公正

  ——事前征询制度让百姓信服

  露香园路,名字美丽,居住环境却极差,不说众多家庭挤在没有卫生设备的小房子里,由于空间狭窄,有的居民要下楼,先得让楼下的居民帮忙把搁在一边的梯子移过来。去年,国务院颁布“590令”,明确国有土地上房屋征收制度取代了房屋拆迁制度。露香园路地块,成了新政正式实施后的上海首个征收项目。

  5月14日下午,在临时搭建起来的征收基地办公室,征收单位之一的黄浦第一房屋征收服务事务所有限公司负责人张国樑召开了居民咨询座谈会。约100平方米的会场中,两三百名居民挤得水泄不通,张国樑拿着话筒,耐心解释征收方案。对于大家提出的公平、公正问题,张国樑一口承诺“绝对保证”。

  阳光、公平,在上海旧区改造中,一直为广大居民最关注。

  “365”危棚简屋改造前后,上海市场房价低、存量空置房多,老百姓普遍选择货币安置,自由购房。随着房地产市场复苏,房价迅速上升,同时上海经历房地产市场并轨,空置房陡然减少,居民拿钱买不到理想的房子,使拆迁工作受到严重阻碍,进展明显滞缓。为了解决百姓困难,也为了早日拆平交地,拆迁单位想尽办法提高拆迁速度,确曾出现开口子、钻空子的现象,拆迁政策口径前后不一,“先走先吃亏”。

  百姓对此强烈不满,有种盼改造又怕动迁的纠结心态。没有纳入拆迁范围,老百姓上访要求加快改造,一旦列入拆迁范围却又“走不动”。

  2003年,上海提出“五项制度”,规范房屋拆迁行为,即公示制度、信访接待制度、投诉举报制度、承诺书制度和监管制度。次年,又要求政策和动迁情况“全公开”。到2008年,上海进一步推行“结果公开”试点,让老百姓可以获知基地里每户人家的补偿结果,以确保动迁政策“直筒裤”穿到底,不变成“喇叭裤”。

  为了把政府完成旧区改造的责任和决心与老百姓要求改造的意愿和行动结合起来,将旧改工作变政府“要我改”为居民“我要改”,2007年,上海创设了旧区改造事前征询制度。

  2007年8月,浦东新区“塘一塘二”地块和杨浦区飞虹路720弄作为上海首批试点地区,推行事前征询制度。结果,“塘一塘二”地块顺利实施旧改,而第一轮征询“愿意”率高达100%的飞虹路地块,第二轮征询却仅9户产权人家签了协议。当时的街道旧改办主任朱月宝分析道,不少居民推测征询只是走过场,“与动迁公司多搞搞,肯定会有额外优惠政策”,于是彼此观望,直到项目中止,才如梦初醒,“没想到政府说到做到啊!”

  “要让居民全程参与动迁方案的制定过程。”当时还是上海安佳房地产动拆迁有限公司总经理的张国樑,在做首个试点“征询制”及“数砖头加套型托底”动迁新机制的390地块时,召开了10多次居民座谈会,不断调整优化安置方案,最后仅28天动迁签约率就突破规定的66.7%。

  在390、115基地以及虹镇老街基地办公室,均立着几个电脑触摸屏,这是安佳公司和上海中虹集团动拆迁实业有限公司分别自主开发设计的信息查询系统,居民可随时查询相关政策,动迁居民的房屋、人口、补偿安置款,以及最新签约情况等信息。最绝的是,经办人输入居民基本信息,电脑自动生成电子协议,一经签约即时锁定、即时公开,“整个过程都晒在阳光下,作假不得。”中虹集团动拆迁公司总经理陈重五介绍说。

  由于越早签约挑选房子余地越大,还可以拿到相应奖励,许多百姓自发做邻居工作,使大家早签约、早得利。少部分将信将疑的居民也在事实面前转变了看法。虹镇老街3号地块的一户人家,在最后时刻子女说服年迈父母签约,“虽然搞了这么长时间一无所获,但只要公平,我们没有怨言。”更有趣的是,年轻人童自巍在自家被拆迁后,找到张国樑要求进他们公司工作,“我看到拆迁‘内幕’了,信服你们。”现在,小童在露香园路地块当经办人,决心将公平再“传递”给新的旧改居民。

  阳光动迁,赢得了民心。在杨浦区153街坊,自2010年12月6日正式启动旧改,到次年3月8日,短短3个月,签约率便实现百分之百,且没一户强迁,没一户上访。

  4

  居住圆梦  城市更美

  ——旧区改造是发展问题,更是民生问题

  蒋建忠一家面临旧区改造时,第一个签下动迁协议。原来建国东路的老房子,居住面积约38平方米,结构老化,每天马桶拎进拎出,“一直盼望着能住新房子,旧区改造终于圆梦了!”妻子范文伟很开心。现在他们住两套一室一厅,面积约有100平方米,小区环境好,生活、交通都很方便,心情就像小区的名字:高兴。

  旧区改造圆了居民多年的住房梦的同时,也使城市面貌发生了翻天覆地的变化。

  普陀区曾有“两湾一宅”:潘家湾、谭子湾和王家宅,是上海内环线以内最大、最集中的棚户区,居住条件差,环境污染严重,曾创造当时上海动迁历史上投资量最大、拆迁范围最广、人口密度最高、拆平速度最快等多项纪录。昔日破旧不堪的“两湾一宅”,今天变成了上海明星住宅群——“中远两湾城”。

  占地59.8公顷的铁路上海站北广场地区,棚户简屋密集。远客下了火车,往南走,高楼大广场;往北走,可能就迷失在一片陈旧杂乱的旧区中。如今,这里已成了现代化的综合交通枢纽……

  旧区改造,使破旧住房集中区域演变为现代生态小区、公共绿地、商业办公楼群,上海基础设施改善,产业布局优化,城市综合竞争力得以提升,有效推动了全市社会经济的全面发展。

  如今,上海又将旧区改造的范围扩展到郊区城镇。“十二五”期间,上海将启动和推进郊区城镇棚户简屋改造试点、“城中村”改造和国有农场职工危旧房改造。

  “旧区改造是发展问题,更是民生问题。上海在加快建设‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市的过程中,要时刻惦记着那些依然居住在旧区中的市民,从群众利益考虑,从群众意愿出发,依法依规,尽最大努力推进旧区改造。”上海市委副书记、市长韩正对此再三强调。

上海攻坚610万平方米旧区改造