法律拯救食品安全？

    备受人们关注的《食品安全法》已于6月1日正式实施，同时，实施了十余年的《食品卫生法》退出历史舞台。“2009中国食品安全高层论坛”上，学者官员唇枪舌剑、场面火热。在《食品安全法》中，取消免检制度，理顺监管体制，严管食品添加剂，统一发布食品安全信息等一系列规定引人关注。就这些热点话题，本刊记者专访了全国人大法工委行政法室主任、食品安全法起草负责人李援和中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波。

    “食品安全遇到各种各样的挑战，已经不是卫生能够定义、约束的了。”

    大地：1995年我国实行《食品卫生法》，今年6月1日出台《食品安全法》，为什么要把《食品卫生法》改为《食品安全法》？

    李援：这个问题很重要。从原来《食品卫生法》改为《食品安全法》，“卫生”到“安全”的两字提升，实际上关系到理念和监管方式的转变。从理念上来说，“卫生”通俗讲就是干净，“安全”就是无毒无害。干净指的是食物的表面现象和它的外部环境，无毒无害就涉及到食品内在的安全因素。2000年以来，我国发生了一系列的食品安全事故，比如孔雀石绿事件、苏丹红事件、三聚氰胺事件等引起人们注意，所以立法开始向注意食品的内在监控转变。

    罗云波：食品安全遇到各种各样的挑战，已经不是卫生能够定义、约束的，它完全超出了干净不干净，卫生不卫生的范畴。“安全”比“卫生”的责任、层面、范围都更广阔，比如一些食物重金属超标，我们可以洗得很干净但还是出问题。所以说，及时把《食品卫生法》变成《食品安全法》很有必要。

    “就像高速列车，钢轨的长度越长，它的接头就越少，现在食品监管相对集中、综合协调，就体现这么一个思路。”

    大地：我国食品监管体制是“从农田到餐桌”的分段多环节监督管理体制，能不能谈谈这个体制的建立？ 

    李援：说起来我们的食品监管体制有一个历史的沿革，《食品卫生法》最初规定整个食品卫生工作是由卫生部来负责，当然那时候农产品一直是农业部负责，国家基本上就是农业部和卫生部负责食品卫生。到了2000年以后，发生了一系列食品安全事故，国务院对监管体制进行了调整，增强一些监管资源，使一些部门参与食品安全的监管。并且从2004年以后逐步实现了分段监管的体制，质监负责生产，工商负责流通，卫生负责餐饮服务等等。

    大地：这种体制的利在哪里，弊在哪里？

    罗云波：我们是按照环节分段管理，它的利就是各个环节的专业性都非常强，对食品安全涉及到的各个环节都会管得很专业。比如农业种养植，卫生部门肯定不懂种养植，所以管得专业就是农业部门。但弊也很明显，它像铁路站段各管一段，段与段之间的道岔，段与段之间的衔接很可能出现问题。而食品安全是一个无缝连接的完整食品链，一个完全封闭、丝丝入扣的环节，哪一个环节有情况都可能引发问题。

    段与段之间会出现交叉，或者空白。如果交叉就意味着浪费管理资源，增加企业负担，大家都去管；空白就意味者盲点，出现监管不到位现象。就像我们搞高速列车，钢轨的长度越长越好，它的接头就越少，现在食品监管相对集中、综合协调，就体现这么一个思路。

    大地：《食品安全法》做出哪些针对性调整？

    李援：这次《食品安全法》用两方面规定来保证食品安全监管体制。第一，国务院设立了食品安全委员会，地方政府也要建立全程监管的工作机制，加强了统一的协调力量。第二，加强了各个监管部门的责任，规定了很严格的责任追究制和问责制，督促监管部门能够真正地负起责任来，真正能做到加强监督、密切配合，共同把我们食品安全工作做好。

    “目前我们国家正处在诚信体系比较脆弱和薄弱的情况下，进行免检可能为时尚早。”

    大地：新出台的《食品安全法》取消了免检制度，原因何在？

    罗云波：免检制度应该建立在诚信体系基础上，目前我们国家正处在诚信体系比较脆弱和薄弱的情况下，进行免检可能为时尚早。取消免检制度，最大的意义就在于进一步明确了食品安全监管各个方面应该承担的责任和义务。比如政府在食品安全监管当中应该起到怎样的作用，责任在哪里。作为监管者和生产者应该区分开来，政府不能既当监管者，同时又跟着生产者一起来给他免检，这实际上是责任不清的。

    大地：但在发达国家，免检制度却通行多年。

    罗云波：发达国家的免检，有一套完善的免检程序。企业到第三方去检测，政府觉得所有指标都合格了，就可以给企业免检，但如果出了事情，企业、第三方检测机构就得担责。另外，发达国家的社会诚信体系普遍比较高，诚信体系已经建起来了。因此，一些发达国家可以进行免检，但我们的时机还没有到，社会发展阶段是受现实制约的。

    大地：取消免检会不会加重检验成本，造成人物力不足，出现监管仍然不利的情况？

    罗云波：即便实施免检制度，在中国目前情况下人员还是不够的。比如说，2.5亿分散的小农户，众多餐饮企业，现有的监管人员根本不够。也就是说，不在乎这一点点免检，食品安全不完全是一个法律监管的问题，再好的法律没有诚信也不行。 

    “食品添加剂实际上背了恶名，被那些搀杂使假的人把名声搞坏，被妖魔化了。”

    大地：现在食品中添加了太多的东西，食品添加剂究竟起到什么作用？

    罗云波：食品添加剂实际上背了恶名，被那些搀杂使假的人把名声搞坏，被妖魔化了。实际上，食品添加剂的种类很多，离开了食品添加剂食品工业无从谈起，比如发酵剂，没有发酵剂馒头怎么做，面包怎么做？再比如营养强化剂，对婴儿食品加入氨基酸、维生素C等等。消费者担心比较多的是防腐剂，但如果没有防腐剂，我们可能要吃到很多腐败变质的食品，对身体的伤害更大。所以说，合理使用食品添加剂是应该的，也是必要的。

    大地：大家都对食品添加剂有恐惧感。

    罗云波：食品添加剂不能滥用，比如防腐剂这一类的添加剂不能滥用。有一些小作坊的卫生条件很差，微生物大量超标，为了使做出来的食品保存时间更长，就超量添加防腐剂，这种防腐剂一方面抑菌，一方面也就伤害了我们的身体。

    还有就是非食品添加剂，比如三聚氰胺根本就不是食品添加剂，但是它败坏了食品添加剂的名声，很多老百姓把它当成食品添加剂。还有乱加入食品的苏丹红、抗生素等等，这些都使得食品添加剂被妖魔化。

    大地：《食品安全法》是如何加强对食品添加剂监管的？

    李援：《食品安全法》规定食品添加剂要实行生产许可制度，未经许可不能生产食品添加剂。而且，制定了食品添加剂名录，把食品添加剂的用量、使用范围和品种列为食品安全标准。对食品添加剂还有一个非常严格的要求，就是食品的标签上要注明这里头添加什么东西，添加的含量是多少，包括说明书、包装，要和包装内的完全一致，如果不一致，即便里边的食品没有问题，生产者也构成违法。所以说，这次对食品添加剂的法律规定是非常严格的，就是要从根本上解决我们的食品安全问题，让人民群众能够吃得更安心一些、更放心一些。

    “以前，各个监管部门纷纷公布食品安全信息，而且公布口径不一，没有权威性，弄得大家无所适从，甚至造成恐慌和混乱。”

    大地：《食品安全法》规定的“国家建立食品安全信息统一公布制度”，将避免一些不真实、不科学信息的发布，国务院卫生行政部门是最有发言权的机构。建立该制度的好处体现在哪里？

    李援：《食品安全法》里明确规定，好的消息和负面的消息都要公布，而且要统一公布。以前，各个监管部门纷纷公布，而且公布口径不一，没有权威性，弄得大家无所适从，造成恐慌和混乱，越来越不知道吃什么放心、买什么安心。《食品安全法》对信息公布做了严格规定，由卫生部门统一发布，其它部门只发布自己的日常监管信息。由权威部门把信息如实、真实、客观地向社会公布，能使大家真正了解到我们的食品是不是安全可靠，否则靠老百姓自己来确认食品安全，是根本做不到的。

    罗云波：有官方统一的声音，第一时间让老百姓听到真实可靠的消息，避免不必要的恐慌，规避不必要的风险，我觉得这是很重要的。因为过去没有统一的发布，往往大家人云亦云，以讹传讹。需要特别指出的是，媒体对食品安全有一些不正确报道，一种是因为缺乏相应知识而造成的一些不客观报道，另一种是为了追求新闻的轰动效应而刻意制造的一些紧张气氛。我以为，一些媒体要加强科学知识的学习，同时也要讲究诚信原则。

    “形象代言人代言，所起的实际上是一个证言广告的作用，在国外，如果你代言的内容和食品不一致，就相当于在法庭上做伪证。”

    大地：一些广告在宣传中确实有夸大虚假的内容，很多明星也为高额的代言费纷纷代言。《食品安全法》中提出的组织、个人承担连带责任，您持有什么样的看法？

    李援：食品广告和食品安全有关联性。形象代言人从代言广告的角度，他所起的作用实际上是一个证言广告的作用，是代替生产厂商来证明这个产品质量合格的。这个证言广告、担保广告，实际上起的作用在国外来看就像是出庭作证一样，如果你代言的内容和食品本身不一致，食品有问题的话，这个代言相当于在法庭上做了伪证，出庭做伪证在外国来讲是很重的行为，是要入罪的。从这个角度来看，规定他连带的民事赔偿责任，是和他的行为本身相应的。

    罗云波：我觉得这个规定值得商榷。商家找明星做代言，把明星在老百姓心目当中的形象转移到食品上，让这个产品卖得更好，这是一种纯商业行为，我觉得它应该是合法的，无可厚非的。

    问题是，食品是一类比较特殊的商品，它一旦出问题，就可能会伤及大家的生命健康。因此做这一类广告的时候，明星们要有一个责任，持比较谨慎和自律的态度。不是说谁给你钱你就去做，你要对它有了解。需要说明的是，保证食品安全的根本方法还是从生产、流通，以及其它各个领域把关，而把这个责任弄到代言人身上，让其去承担连带责任，我觉得至少不是一件值得大书特书的事情。

    “今天有一部《食品安全法》，天下就太平了？不是这样的。你不能让《食品安全法》承受它不能承受之重，它只是一部法律而已。”

    大地：您认为我们国家食品安全的总体状况如何，食品安全吗？

    李援：我们现在食品安全的总体状况是好的，但是从食品安全事故频发的角度来看，我们的形势还是很严峻的。现在这个形势下，一方面，人民群众对食品安全总体上信心不足，反应强烈。另一方面，人民群众确实又期待我们各级政府和监管部门，把食品安全工作搞上去，改善食品安全的状况。

    罗云波：我们国家的食品安全状况在不断地好转，消费者的基本消费安全是有保障的。实际上，现在传媒非常发达，媒体报道的一些个别事件，经常让人看成是普遍性事件。比如说报道在新疆某地出现了一次食物中毒，我在北京听到以为就是在我这儿出现的一样。学者看数据，老百姓听喇叭，普通人的感觉到跟真实数据还是不一样的。

    大地：大家对于《食品安全法》寄予很高的希望，但是以前一些法律出台之初也曾引起关注和希望，最后执行却大打折扣。社会对《食品安全法》的期望值是不是太高了？

    罗云波：是。食品安全是一个有限的目标，即保证基本消费安全，而不是一个很高水平的食品安全，因为我们的经济社会发展水平达不到。食品安全的好坏和水平的高低，跟社会发展水平的一致的。我们目前的社会发展水平决定了一个初级阶段的食品安全水平。

    另外，《食品安全法》是众多法律体系当中的一部法律，而食品安全涉及很多方面，关乎整个国家、历史、社会、习惯、道德等等方面，很多很复杂。今天有一部《食品安全法》，天下就太平了？不是这样的。《食品安全法》的作用肯定是积极的，但是你不能让《食品安全法》承受它不能承受之重，它只是一部法律而已。